关税战下农业强国规划公布，粮食安全成“头等大事”

为鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式开展生产，中国将继续深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革等措施。摄/焦建

中国近年来不断采取各项措施，分散对单一市场农产品需求过大风险。为充分挖掘国内农业生产潜力，《规划》也有针对性地提出了多项新措施

文｜《财经》记者 焦建

编辑｜苏琦

4月7日傍晚，由中共中央、国务院近日印发的《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》（下称《规划》）全文公开。

为实现“更高水平守牢国家粮食安全底线和耕地保护红线”等一系列总体要求，除保障措施，《规划》还共分列了七条与其相关的具体措施，包括全方位夯实粮食安全根基、全领域推进农业科技装备创新、全环节完善现代农业经营体系等内容。

保障粮食和重要农产品稳定安全供给，在《规划》中被作为头等大事。事实上，相隔一个月左右先后两轮对美国农产品持续加税，中国的底气何来、又会有哪些影响，均较为受人关注。

随着中国国内农产品市场供需结构变化，部分农产品的国内产能增加，对美国等地农产品的需求或曰依赖度自然相应减少。此外不可忽视的一个方面，就是中国近年来在国内不断采取保护耕地、良种良法等手段提高相关农产品产量。

2024年，中国粮食亩产比上年提高5.1公斤、增长1.3%，粮食单产提升对增产的贡献超过八成。以此为背景分析，前述多条《规划》内容或许皆可被视为与其相关，例如分别涉及保护耕地、科技创新、提升农业综合效益等方面。

以保护耕地为例，《规划》中对此明确要求：要“守牢18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线”。“确保粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右、谷物面积14.5亿亩左右。”

此举旨在充分挖掘国内农业生产潜力。而《规划》也对一系列做法给出了具体思路，例如在挖掘耕地潜力方面，其就提出了多项措施，包括：分区分类开展盐碱耕地治理改良，因地制宜推动盐碱地等耕地后备资源开发；优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，推动逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田；加强现代化灌区建设改造，健全农业水利基础设施网络。

其中含有多重值得关注的细节：2025年政府工作报告首次把粮食产量目标明确为“1.4万亿斤左右”。相关各方对此的基本共识是：要站稳这个新台阶，就要不断筑牢耕地基础。

在耕地保护方面，中共中央办公厅、国务院办公厅已在3月底印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，提出2030年、2035年高标准农田分阶段的建设目标。

一对可能混淆的概念因此出现，即所谓永久基本农田和高标准农田。按照相关统计数据显示：中国目前已建成10多亿亩高标准农田，划定永久基本农田15.46亿亩以上。进一步分析：在中国现有的19.29亿亩耕地中，约八成是永久基本农田，一半以上是高标准农田。

多位农业专家曾对《财经》记者解析其中的关系：二者其实都是优质耕地。相对来说，前者侧重保护，后者侧重建设；前者侧重用途，后者侧重质量；前者依法保护，后者投入财力建设。“简言之，一个针对现状，一个针对过程。”

在此基础上，受制于国内土地资源相对有限等因素，中国多年来的食用油需求有较大部分需要通过进口大豆及相关油料作物实现。2024年，中国自美国进口油籽油料121.45亿美元，同比下降22.7%，占自美农产品进口总额44.1%。其中，美国虽仍是中国的第二大进口来源地，但大豆进口120.4亿美元，也同比下降了22.7%。

为进一步通过增加国内供应降低进口需求，前述《规划》也在重点针对粮食作物的基础上，提出“因地制宜发展薯类杂粮。挖掘油菜、花生等油料作物生产潜力，拓展油茶、动物油脂等油源”。

针对农户生产，一种被称为“小农户能力提升工程”的措施也在前述《规划》中被提出，其主旨是鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式开展生产。为此，中国也将深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，健全承包地集体所有权行使机制，依法保护承包农户合法土地权益，探索放活土地经营权的有效途径。

为提升各方的粮食生产积极性，此次《规划》也再次明确提及了健全粮食主产区利益补偿机制，中央预算内投资向粮食主产区倾斜，省级统筹的土地出让收入可按规定用于粮食主产区的高标准农田建设、现代种业提升等。在此基础上，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制也再次被明确。

事实上，虽然近年来中国粮食产量不断保持新高，但粮食主产区与主销区经济发展存在差距的问题仍较突出。主产区每年要投入大量耕地资源、水资源、生态资源和人力资源发展粮食生产，而粮食生产效益低，对财政贡献有限。

即便如此，主产区每年还要从地方财政中拿出一部分支持粮食生产，导致生产的粮食越多，财政越困难。

今年2月，河南省社科院的一位研究人士曾公布一组相关数据：1978年至2023年，主产区粮食产量占全国比重从67.1%升至77.9%，地区生产总值占全国比重从56.2%降至51.8%；主销区粮食产量占全国比重则从13.9%降至4.3%，地区生产总值占全国比重从23.5%升至30.8%。

如何让这些粮食生产大省能够有足够的财政资金，既继续投入生产，又能保障农村的基础设施水平，当前学界的一种观点是应该设立以国家投入为主、粮食主销区投入为辅的国家粮食安全保障基金，以跨省净调入（出）量为依据，综合考虑各地经济发展水平、财政支付能力等因素，确定净调入（出）省份补偿资金调节系数和补偿标准。

还有的则认为应构建粮食产销合作机制，主销区通过补贴、税收优惠等政策引导鼓励域内粮食企业到主产区投资，与主产区共建粮食生产基地等，助推主产区实现粮食产业高质量发展。

随着《规划》等一系列相关新措施不断公布并实施，2025年中国在此领域所将进行的新探索，或许也将成为提振粮食生产的新动能。