民意调查方法与对公共政策的影响

原标题：民意调查方法与对公共政策的影响

赵大海

上海交通大学国际与公共事务学院副教授，民意与舆情调查研究中心副主任。2010-2011年在美国斯坦福大学进行了博士后研究。主要研究方向为公共经济与公共政策、社会保障与卫生政策。

民意调查包括四个方面的内容，第一，民调是什么？第二，为什么要开展民调？特别是在中国为什么要开展民意调查。第三，什么是科学的民调方法？第四，民调如何在公共政策制定和评估中起到应有的作用？民意调查本身就是因应公共政策的制定和评估而生的，之间有着密切的因果关系。

民意调查的内容与技术

民调是什么？民调就是通过一个机构来了解老百姓对于国家或者地方的政治、经济、社会热点问题的一个调查。中国的民调相对而言起步比较晚，在西方国家，已经有至少30年非常正规的民意调查的历史。近年来，执政党反复强调要建立服务型政府。什么是服务型政府，这就是老百姓满意不满意。老百姓满意不满意怎么能知道，很简单的问题，只要用一个比较科学的方式来将老百姓的意见汇总起来就可以了，民意调查就是这样的方法。

民调和普通的听证会、跟普通的“民意代表”有本质的区别。进行民调的时候，都是自己直接发言，能反映自己的真实想法。所以通过民调的方式汇集了老百姓的观点都比较直接广泛。比如说假定广州市出租车价格的调整，广州市停车费价格的调整，包括未来广州市地铁的布局，民调就可以比较好地把老百姓的意见集中起来。决策的时候，至少老百姓的意见通过民调的方式可以占到一定的比例。

民调在技术上不是问题，民调机构最害怕的就是老百姓的怀疑，怀疑一次可以。如果每次你发布数据，老百姓都怀疑的话，政府也不见得不怀疑。你服务不了百姓也服务不了政府，最后很快就会破产、很快就会消失。民调要有权威、要信服，首先让老百姓信服。

任何民调中心首先就是要撇清自己与政府的关系，而且尽可能地撇清那些跟民调机构本身就有关系的那种类型的民调，如果你是以民调工作为某某利益集团服务，就会对你这个民调机构打一个大的问号。民调有一句话，你可以做十次民调都出不了名，没有关系，继续做、慢慢做，但是千万不要做一次民调就出大名，反面的、负面的，大家认为你是丑闻，你是被某某公司赞助了，某某政府机构收买了，你就是为他讲话，如果这样的话，这样的民调没有任何存在的价值。民调不怕任何机构不支持，就怕老百姓不买账。

那么怎么做民调？一般来说是四种方式。最原始的就是信件调查。要想开展一个民调，就将问卷贴好邮票放在信封里，同时里面放好一个贴了邮票的信封。受访者填好之后放到邮筒就行了。理论来说这是很有效的方式，而且很省钱。但是现在是互联网时代，人们已经很少用信件了，所以基本就不使用了。

第二类方式是面对面调查。专门有访问员，随机找人填写问卷，或者用我问你答这种的方式。这种方式理论来说也是科学的，因为可以随机调查。但困难在于入户难。当然这个面对面的调查，不是在马路上随便抓一个人过来，我给你一盒香皂你帮我做问卷吧，如果不入户的话，保证样本的随机也是一件比较麻烦的事情。这种调查现在依然在使用，但是一般情况下是官方的调查，比如说全国每隔五年会做一次全国卫生服务入户调查，这是面对面调查当中做得比较成功的。所有的钱都是由中央政府专款拨付，省一级卫生厅统一负责，联系到城市里每一个居委会。访问员由居委会的干部陪着入户。除此之外还有全国的经济普查、人口普查，这些也都是科学合理的面对面的调查，但是需要花很大的经费。

第三种方法是网络调查。它和信件调研、面对面调查的区别就是不太科学，因为样本不是随机形成的。具体抽取的样本是谁没有人知道，到底哪些人浏览了网站也不太容易把握。比如说海南官网南海网，不见得都是海南人去，我也去看过，其他地方也去看过。看该民调网页的，有多少愿意填写问卷，也很难知道。好处就是网络民调不花钱，非常快捷。如果能保证你的样本人群是随机的，这个民调就比较科学。一般来说1024个随机样本就能保证足够科学了，2500个就是很大的样本了。只要方法是科学的，样本量并不需要上万。网调动辄说抽样好几十万，这其实没有用，做得多可能错得多，过多的样本实际就是画蛇添足。

最后就是电话调查了，普通的电话调查也不科学，但是计算机辅助的电话调查（C A T I），这种方法为什么是科学的。只要做到电话号码是随机产生的，电话调查本质上跟信件的调查、面对面的入户调查没有区别。当然电话调查也要有个前提，大部分人都装配了电话。如果中国只有10%的人有电话，翻来覆去的调查就是那10%有电话的人，不能代表中国所有的老百姓。今天中国，手机普及率已经非常高了，所以我们已经具备了CA T I调查法的前提。

C A T I调查意义与价值

计算机辅助电话访问这种方式，方法很简单，就是随机拨打一个电话号码，让你回答我的问卷。当然还有一个前提，接电话是免费的，这一点非常重要，目前中国也没问题了。国外做民调几乎都用C A T I这样的的方式，当然也不排除极个别的入户调查，同时依然存在网络民调。网络调查是免费的，而计算机辅助调查一定是要花钱的，但是科学性上，或者可行性上，计算机辅助调查是唯一的，特别是大规模的调查，它已经是不可取代的。夸张一点说，未来计算机辅助调查就是唯一的民意调查方式。计算机辅助电话民意调查，应用最广泛的也就是美国的两家特大型民调机构。其中一个是盖洛普（G allup），它每天只做1000份电话调查，这1000份分500个固定电话、500个手机，只在美国，分布在各个州。与此同时，一年做350天，近几十年都没有改变过。在总统的选举之前，盖洛普会做总统候选人民意得票比例。除此之外，它也会做老百姓健康方面，政治、经济各方面的调查，内容非常的广泛。盖洛普是非营利性机构，独立于美国联邦政府和美国各州政府，虽然叫公司，但是也不属于真正的企业。2005年开始它做全球性调研，现在已经做到160个国家。

现在中国开展专题调查的单位非常多。比如说宝马公司，使用的方式也是计算机辅助电话调查，这是一种工具，通过输入电话号码的方式，对于所有宝马的用户，购买了他们汽车的用户定期进行类似的回访。现在在中国绝大多数的电器公司，都使用C A T I技术回访。宝马这家调研机构有130名的工作人员，面向全国开展调查。江苏省的有些医院也运用CA T I技术对出院患者做调查，主要是对医院展开评价。现在医患关系紧张，他们就做了这个调查，我是其中一家医院项目的专家委员会组长。民调设备非常不错，软件也很好，访问员也非常专业，是固定的。

只要开展民调都得花钱，钱花了咱们就得让它起到该有的价值。对政府而言，民调应该是老百姓和政府的桥梁，虽然未必说所有的声音都愿意通过这个桥梁发出。但是通过这个桥梁聚集政府和社会大部分的声音，聚集代表大部分人的意见，让老百姓和政府能够非常顺畅地沟通起来，这个国家就能减少一些问题。美国也好，中国也罢，没有本质的区别。老百姓觉得我即便不相信政府，我相信民调的结果，政府觉得我很难获得老百姓的看法，那么也可以通过民调了解。民调也不能是一家，可以是多几家，民调机构也不能乱出数据，这个可以通过市场机制淘汰一批。

民调对公共政策的影响

民调如何在公共政策的制定和评估中，起到应有的作用？我简单举一例子，上海交通大学民意与舆情调查研究中心已经连续做了三年地方政府公共服务满意度调查，调查全国36个城市，副省级城市、省会城市、直辖市等，老百姓对政府的看法，包括政府所提供的公共服务的满意度、政府总体的满意度。我们是使用C A T I随机抽样方法做的。为什么不做农村的？现在农村的难度比较大，原因不在于电话不普及，而在于方言太乱。中国很多农村地区的方言，访问员都听不懂。而在城市里就好得多，连续三年做下来障碍不大，包括拉萨、包括乌鲁木齐。普通话不需要特别标准，听懂就可以了，这是最简单的要求。

我们对政府提供的9类公共服务展开调查，包括教育、公立医院、政府在稳定房价、社会保障、环境保护、社会治安、基础设施、文化设施、公共交通共9类服务。总体公共服务满意度，广州市排名第11位，在四个一线城市里广州还可以。但是深圳不太好，从历年的调查来看，深圳的公共服务提供满意度是在倒数四三位。至于在各类里，广州总体也还行。但是在社会治安单项里，广州在36个城市里排21位。我们的民调对于政府公共政策的影响，就要看政府的反应了。除了公共服务满意度之外，还包括公共参与，老百姓对于政府制定公共政策时的参与程度，我的话管用不管用、我的意见管用不管用。第三是信息公开，政府能不能将财政、人事选拔等信息公之于众。第四是政府效能，政府工作的效率、政府的廉洁程度。第五是政府的信任，老百姓对政府信任不信任。这些我们都是从0分到10分，请受访者打分。我们不进行更改和校正，都是按照原始数据，老百姓打几分是几分。最后总体的排名，也就是政府的总体满意度排名，北上广深四个一线城市都不在前十名里。其实大家成绩都不好，去年最好的也不过6.26分，也就是及格分。计划单列市相对而言好一些，上海是一线城市里最高的，第15名，北京第22名，广州也就第29名，深圳是第34名。第一年调查出来结果的时候，上海市对我们也不满意，他们问我们为什么上海不是第一。因此那一年上海没有对我们的民调进行报道，过了好几天才转述其他网站的报道。现在上海方面也认可了我们的结果，去年东方卫视等也开始播放我们的结果，同时也说我们对于这个结果，特别是对于上海的结果我们有进一步验证的必要。

公众满意度的民调是如何影响公共政策的制定？第一是通过新闻媒体的广泛宣传，造成积极的舆论影响，各大中央媒体，包括地方媒体，每年至少有200家媒体进行广泛报道。第二，通过政府部门与民调机构的主动沟通，以此改进政府的工作绩效。上海市有关政府部门主动到我们这里了解数据情况，厦门市政府将我们的民调结果连续两年用于政府的工作报告，当然他们每年都排名第一。我相信深圳市肯定不会将它放到年度的工作报告里，但相信在一个程度上会影响他们政府公共政策的制定。北京市交通局将我们民调的结果用于年度工作考核的评价指标，用于他们工作的评价，局长、副局长还专门对我们的民调进行了详实的咨询。深圳市教育局也组了一个团，到交通大学了解有关深圳为什么排名较低的原因，同时也咨询了如何改进深圳老百姓公共服务满意度的可能政策。另外成都市、杭州市、大连市等各地政府均通过各种渠道到交通大学了解民调的数据。比较好的去，比较差的也去。民调的目的本身就是要鼓励先进、刺激落后。我们没有拿过哪一家政府的钱，我们民调中心也没有自己的账户。既然搞排名，就一定有人说好，有人说不好，我们只能保证自己的客观，但是应该说这也会逐步影响到整个公共政策的制定。

民调必然在未来公共政策的制定和评估当中，起到不可替代、不可取代的作用。小到城市里的出租车价格的调整，大到一个地区整体的发展规划，甚至国家的发展，都需要民调的方式来获取老百姓对于整个公共政策的意见。应该说民调是实现服务型政府建设和推进国家治理现代化的不可缺少的工具。

（南都评论记者李靖云整理）