明确法制委和法工委职责分工

原标题：明确法制委和法工委职责分工

□本报记者张琼辉

改革开放以来,有立法权的地方人大及其常委会制定了大量地方性法规,为加快地方民主法制建设进程和经济社会又好又快发展提供了强有力的法制保障。

地方人大法制委员会是根据立法法确立的统一审议制度而设立的专门负责地方性法规统一审议工作的专门委员会,以确保法制统一。法制委由人大选举产生,其组成人员必须是人大代表。地方人大常委会法制工作委员会则是人大常委会的法制工作机构,负责办理地方立法的具体事务,按照常委会组成人员、法制委和其他方面的意见修改地方性法规草案等,其组成人员不一定都是人大代表。

法制委和法工委作为地方人大及其常委会立法的专门机构和综合机构,其工作效率和工作水平的高低关系到法规审议的效率和法规质量的高低。而两委工作效率和工作水平的提高又离不开具体工作中的科学管理和流程改进。通过完善相关工作制度,明确工作的各个阶段、各个环节及相应的工作要求,能够有效提高两委工作的科学性。

如何进一步完善地方立法工作机制?沈阳市人大常委会法工委原主任孙德英在前不久举行的中国法学会立法学研究会年会上提出,应进一步明确法制委员会和法制工作委员会的职责分工。

孙德英说,经过多年的地方立法工作实践,法制委和法工委现已形成立项论证、法规草案起草、法规草案公开征求意见等立法工作流程的各项制度。立法法虽然对这方面有些规定,但不够明确,立法实践中二者的关系并不很顺,职能重叠,造成立法调研等工作重复、尤其是法制委员会与立法工作机构的职责交叉,一旦管理体制和工作机制未能理顺,就会出现相互取代职能,或者立法工作中的重复劳动,极易影响立法工作的开展。

因此,孙德英建议立法法进一步理顺法制委员会和法制工作委员会的职责分工,特别是明确法制委和法工委的关系,进一步规范各自的立法工作职责,使二者在立法工作中职责明确,各司其职、各负其责,更好地发挥在立法工作中的作用。

孙德英解释,法制委的主要职能是“议事”,法工委的主要职能是“办事”。两者职能不同,地位不同,不能相互替代。只有法工委,没有法制委,则不合法；只有法制委,没有法工委,则有既当“运动员”,又当“裁判员”之嫌,不利于立法质量的提高。

孙德英认为,法制委与法工委的分工一定要明确,职能必须分设。法制委主要负责统一审议,重点研究法规草案中的重大问题,着力提出高质量的审议意见,不要过多地介入法工委的工作安排、人员调度等具体日常工作。法工委则负责根据常委会组成人员的意见、法制委员会和其他方面的意见,组织人员研究修改法规草案、起草审议结果报告等具体工作,为常委会和法制委的立法工作提供服务。

孙德英说,从各省区市法制委与法工委主要领导兼职情况看,有四种情形:一是常委会副主任兼法制委主任委员；二是法制委主任委员兼法工委主任；三是法制委副主任委员兼法工委主任；四是法制委委员兼法工委主任。

孙德英指出,根据各省区市反映的情况看,由常委会副主任兼法制委主任委员和法制委主任委员会兼法工委主任,这两种兼职方式不利于在平等的地位上深入讨论立法中的重大问题,不利于充分听取各方面的意见；只由法制委委员兼法工委主任,不利于立法工作的统筹协调,不利于有效整合法制委与法工委的立法资源,实践中运行机制不顺。

因此,孙德英认为,大部分省区市采取由法制委的一位副主任委员兼法工委主任的方式,有利于法制委与法工委统筹安排立法工作,形成合力,保证立法工作有序运转。

孙德英认为,法制委与法工委虽然职能不同,工作方式和工作重点也不一样,但总体上都是为人大常委会立法工作服务的,两者目标都是为了把好立法质量关。因此,法制委与法工委在体制上、机构上应当分开,但在工作机制上,应当形成合力,建立法制委“议事”、法工委“办事”,分工不分家的工作格局。

法制委与法工委要形成体制上分开,机制上合力的工作格局,必须要建立一套科学制度。孙德英说,从上海市的经验看,法制委与法工委建立联席会议制度是一种可行的办法。两个委员会通过联席会议这个制度平台形成有效的沟通渠道,统筹安排立法工作,共同研究立法工作的重大问题,从而便于工作机构有针对性地开展工作。