“预防为主综合治理”禁毒法方针亟须落实

原标题：“预防为主综合治理”禁毒法方针亟须落实

□本报记者刘百军

1998年以来,国家禁毒委办公室共向社会发布了十余个《中国禁毒报告》,全国查获的海洛因、鸦片、冰毒等毒品数量虽有反复,但自1998年以来其总体呈上升势头,根据1998年报告:全国缴获海洛因仅为7358千克、冰毒1608千克、大麻5079千克、鸦片1215千克。根据有关部门统计,2013年,全国缴获海洛因8.55吨、鸦片1.46吨、冰毒类毒品19.52吨、大麻4.50吨、氯胺酮9.69吨。同时,我国吸毒人员则呈不断增长态势:登记在册吸毒人数1991年仅为14.8万人,1998年为59.6万人,2005年为116万人,2012年为209.8万人,截至2013年12月底,全国公安机关登记吸毒人员247.5万人；截至今年3月底,全国累计登记在册吸毒人员254万人。

多年以来,以公安机关为主,我国各行业各部门各地方就打击毒品犯罪,控制新增吸毒人员方面做了大量工作,为数不少的人民警察为此负伤甚至献出宝贵生命,根据国家禁毒办和中国禁毒基金会对2010年至2013年11月全国禁毒公安执法人员伤亡情况专题调研显示,近年来禁毒民警伤亡数呈逐年递增之势。然而,现实很残酷,全国查获的毒品数量、登记在册和现有吸毒人员数量却越来越多,不断呈上升趋势。吸毒人员增多不仅给更多家庭、亲人、朋友带来困惑,也在浪费着越来越多的国家人力、物力和财力,影响着社会和谐稳定。

那么,这背后的原因有哪些?下一步我们应当怎么办?为此,《法制日报》记者进行了调查采访。

呼声恳切

真正了解情况要到基层到农村

近年来,云南缴获的海洛因、冰毒数量庞大,为全国禁毒工作作出突出贡献。

针对日趋严重的吸毒、贩毒问题,打击毒品犯罪和强制戒毒固然重要,而宣传吸毒危害,普及毒品基本知识,唤起人们抵制吸毒意识,从根本上预防毒品问题发生,同样具有十分重要的意义。

“在禁毒战略的预防、戒毒治疗和禁毒执法三大支柱中,预防工作应当处于首要地位。对于全体公民吸食前的预防,特别是青少年的预防更为重要。毒品预防教育是禁毒工作的治本之策,是事半功倍之举。”云南师范大学哲学与政法学院社会学系主任、国家禁毒委办公室专家库成员莫关耀教授指出。

曲靖市地处滇、黔、桂、川四省区接合部,素有“入滇锁钥”之称,常住人口632万,是云南省第二大城市。曲靖处于云南禁毒堵源截流的最后一道防线,毒品过境与消费并存的毒情形势日趋严峻,禁毒任务十分繁重。截至2013年底,曲靖市吸毒登记在册人员8168人,现有吸毒人员6145人。全市共有各级各类学校2753所,在校生达140.1万人。近年来,为有效防控“毒”之危害,曲靖市积极开展全国“不让毒品进校园”项目试点活动,完成了《毒品预防教育系列读本》(小学版、初中版、高中版、大学版)的编写工作并在全市8所学校推广使用。

“目前,吸毒人群正在发生很大变化,吸食传统毒品人群在下降,吸食合成毒品人群每年增长30%左右,其中青少年占86%。曲靖市的主要经验是构建学校禁毒教育常态化机制,从以往的‘重打轻防、重戒轻教’模式中走出来。”曲靖市公安局禁毒分局政委、曲靖市禁毒办副秘书长郭树生说。

“自上世纪90年代开始,云南省教育厅在综合分析我省面临的毒品、艾滋病流行态势后,制定了具有前瞻性的禁毒防艾宣传教育策略。开展三级师资培训,建立各级各类学校禁毒防艾宣传教育师资队伍；发挥农村学校师生在少数民族社区禁毒防艾宣传作用；在高校设立6个省级禁毒防艾宣传教育基地……自1991年起,省教育厅就将禁毒知识纳入学校师生健康教育课程当中,将禁毒教育纳入学校教育教学计划,保证教育工作落到实处。”云南省教育厅体卫一处干部魏女士表示。

小学毕业、今年23岁的小岩家住德宏傣族景颇族自治州瑞丽市勐卯镇,他从19岁开始吸食冰毒和麻黄素,目前正在云南省第五强制隔离戒毒所戒毒。

“我(吸毒)主要是为了上网能够通宵熬夜。以我自己来看,乡下的禁毒宣传教育是不够的,有的连小学生都在吸(毒)。真正了解情况要到基层、到(毒情形势严峻的)农村去。”小岩说。

来自昆明的李俊、德宏的岩光(化名)与小岩一起戒毒,二人看法与小岩一致。

“从近年来我所接受强制隔离戒毒人员构成上来看,患病吸毒人员多,吸食新型毒品的也比以往多。从职业上看,城市无业游民多、边境农村人口多。从年龄上来看,初中毕业和辍学后,没有找到正式工作之前,是染毒的高危年龄段。”云南省女子强制隔离戒毒所教育科副科长宋运香说。

“从五所情况来看,吸毒和初次接触毒品的年龄段分析,以青少年为主体,并呈现低龄化趋势,18岁以下首次接触毒品者占20%。”云南省第五强戒所教育科科长陆丹表示。

记者了解到,2012年省禁毒办与云南师范大学共同组织了对全省35岁以下青少年吸毒原因调查,有75%的受访者表示,第一次吸毒都是因为对毒品的无知和好奇,最终陷入毒海。

据统计,截至2013年10月,云南省累计登记吸毒人员155968人。2013年1至10月新发现1.38万人,与2012年同比增长608人,增幅4.61%,增幅虽低于全国的9.6%(2013年上半年统计数据),但由于云南省吸食传统毒品人群基数大,这个数字还是比较高的。

处境尴尬

和谐家园康复两年者仅六十多人

2010年10月,云南省委省政府在充分调研的基础上,作出了改革云南强制隔离戒毒工作的重大决定,在短短5个多月内,安全、有序、圆满完成了两万多强戒人员的交接任务,在全国率先实现了司法行政部门全面承担强戒管理职能的重大调整和改革,也率先在全国建立了司法行政部门与公安机关强戒工作长效机制。

记者了解到,吸毒人员在强制隔离戒毒所内戒断率完全可达100%。但是,一旦这些人重新步入社会,由于找不到工作、周围朋友和环境影响,其“毒瘾”往往再次袭来,复吸成为一个非常严峻的课题。

“戒断了的由于复吸又被送回来,成就感很受影响。”云南省第五强制隔离戒毒所一位民警向记者表示。

为解决吸毒人员复吸率高这一难题,自2012年年底以来,云南省戒毒管理局结合14个强戒所工作实际,制定了每所100人至200人不等的后续照管工作任务,全省今年拟实现1800名解除强制隔离戒毒人员的延伸服务管理。

从1990年就开始吸毒、今年已经58岁的赵光(化名)先后进行过22次强制隔离戒毒,2012年2月24日,赵光成为昆明市“和谐家园”一户居民,协助民警管理社区。2012年8月,赵光和同在这里接受社区康复(戒毒)、今年46岁的陶丽丽(化名)结为夫妻。

“一个月只能请两天假到社会上去,行动受制,这里虽然不是天堂,但是出去以后很容易复吸,那就等于再次进入地狱了。两年多的感受是,以前都是我们需要别人,现在也能做一点事情让别人认同,被别人需要的感觉是快乐的。”赵光笑着说。

昆明市戒毒康复管理所是昆明市政府依法设立的以开展社区戒毒康复、自愿戒毒、戒毒药物研发为一体的戒毒康复管理机构,其前身是1989年12月成立的昆明市强制隔离戒毒所,为昆明强制隔离戒毒工作作出过重要贡献。

该所政委政姚敦义告诉记者,2011年1月,按照云南省部署,昆明市戒毒所顺利完成强制隔离戒毒职能移交工作并及时调整工作思路、整合场地资源,建成占地3320亩,可容纳513户社区居民居住的多功能戒毒康复社区。2011年5月,经属地安宁市人民政府批准,“和谐家园”戒毒康复社区正式成立。截至目前,社区累计接纳自愿入住戒毒康复人员3296人次,日均在所戒毒康复人员313人。

“目前可同时安置1200多名戒毒康复人员就业。”姚敦义说。

“很多人不愿意来,有些是受不了这里社区康复(戒毒)的监督、约束,有些是因为感觉在这里上班太辛苦,还有些人心理上脱离不了海洛因,要到社会上去找。两年多来,真正坚持留在这里工作生活的只有60多人。”赵光说。

“公安机关强制隔离戒毒工作职能移交司法行政部门后,有条件的地方公安机关将原有强制隔离戒毒场所都改为了康复场所。规模较大的有红河开远的雨露社区、昆明的和谐家园、保山隆阳新雨社区、德宏幸福家园等；楚雄有阳光家园、还有腾冲、个旧、普洱、曲靖、大理等地方的几个。总容量在6500人,入住3576人,3年多来,累积入住13000多人次。”云南省公安厅禁毒局两禁处处长高运弘表示。

据介绍,由于缺少实体企业支持进而影响入住社区康复(戒毒)居民收入,康复人员感觉自由受限,社区康复(戒毒)场所运行情况并不理想。相对较好的只有雨露社区等为数不多的两三家。

“而就社区戒毒而言,由于体制机制、人员、资金保障等因素,实际效果也不是十分让人满意。”高运弘说。

凝聚共识

各级禁毒办应当实体化专门化

“在云南,由于特殊的区位因素,堵源截流为全国尽责与开展毒品预防宣传教育遏制毒品问题蔓延的两重重任在肩,不可偏废。但与面临的形势和任务相比,现行的工作体制和机制已难以适应禁毒斗争发展的需要。其中,禁毒宣传教育工作机构不健全,考核、评估机制不配套是一个亟待解决的问题。”云南省公安厅禁毒局毒品预防教育处处长朱姝玫表示。

据了解,早在2004年,公安部禁毒局在其机构设置中率先组建了毒品预防教育处,随后,全国多数省份在省级层面相继成立毒品预防教育处(科),并在近几年相继建立逐渐完善了从上至下的毒品预防机构。而云南作为全国禁毒重点省份,虽然在2005年省厅禁毒局增设了毒品预防教育处,但目前,除德宏、西双版纳、昭通三地,至今多数州(市)、县尚未建立相应的工作机构。毒品预防工作职能一直放在其他部门代管,这种没有机构和专职人员的代管,就容易成为实际上的不管。毒品预防工作往往成为“挂在领导口头上、强调在文件中、轰轰烈烈落实在‘6·26’”的表面文章,禁毒法预防为主的立法意图很难得以实现。造成一些地方吸毒人员滋生和毒品需求反弹,致使禁毒斗争成果难以巩固。

“多年来,毒品预防教育工作在云南省党委政府对禁毒工作的考核分值中,仅占百分之十的比例,不仅要建立健全全省毒品预防教育工作机构,经费专项划拨,还要调整长期以来禁毒工作中形成的‘重打轻防’的考核评价导向。”朱姝玫说。

“各级禁毒办要实体化,从而为打击专业队减轻负担。”云南省公安厅禁毒局副局长陈新民说。

“禁毒委二十几家成员单位,听起来很大很多,但结构松散,效率很低。各级禁毒委、禁毒办实体化、专门化有利于提高工作效率。”云南省公安厅禁毒局局长胡祖俊表示。

“必须将各级禁毒委员会办公室建设成为具有提供较好决策参考、强有力推动决策落实的实体机构。为此,有必要进行三项改革:禁毒委员会办公室不宜实行与公安机关禁毒部门一套人马两块牌子的工作模式,应专门设立,并从禁毒相关职能部门抽人组成,由同级政府分管首长直接领导,突破公安机关独家包打天下的局限性。赋予禁毒办日常工作之权:全面部署和监督检查禁毒工作,据实奖优罚劣；统一组织使用一切可用禁毒资源,确保各种禁毒力量形成合力,收到事半功倍之效；建立健全高效顺畅的禁毒工作运行机制,保障各项禁毒任务圆满完成。禁毒办工作经费单独立项,保障工作之需。”云南省公安厅调研员谭其运援引云南省《冰毒危害与遏制对策》指出。

禁毒战略

减少毒品非法供应与需求并重

“国际禁毒战略是:一方面,减少毒品非法供应。就是通过国家立法,用国家法律重典制裁种毒、运毒、制毒和贩毒者,通过警方、海关等部门共同努力,加强对毒品种植、加工、生产、运输、销售等环节的控制,对麻醉药品严格管理,堵源截流,切断毒品来源。另一方面,减少毒品非法需求。一是针对吸毒人群,通过早期诊断及有效治疗和身心康复等综合性干预措施,使之尽早离开毒品；二是针对未吸毒人群特别是药物滥用的高危人群采取宣传教育手段,预防和减少新的吸毒者产生,从而降低社会对毒品的需求。”莫关耀指出。

2008年6月1日,我国禁毒法颁布实施,提出“预防为主,综合治理,禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”方针,并用一章内容对“禁毒宣传教育”作了专门规定,禁毒宣传教育被提到国家法高度。

新中国成立后,经过努力,我国曾经成为“无毒国”。据介绍,上世纪70年代末80年代初,缅北地方势力开辟毒品北上通道,毒品过境中国销往欧美。随着该问题蔓延,我国成为毒品过境和消费并存国家,毒情形势越来越复杂。1982年,全国第一支专业禁毒队伍在云南组建,1000人成为首批缉毒警察。1991年6月25日,全国第一次禁毒工作会议在北京召开,确定了禁种禁吸禁贩三禁并举、堵源截流,严格执法、标本兼治的方针；1999年8月在内蒙古包头召开了全国第三次禁毒工作会议,将三禁改成了四禁,加了禁制的内容；2004年以后,确立了“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”的方针。2008年6月1日实施的禁毒法,延续了2004年提法,将预防提到了更高的位置。

“禁毒方针的变化,说明国家已经意识到遏制毒品危害光靠打击是不行的。”莫关耀说。

然而,记者注意到,自禁毒法颁布实施至今,只有为数不多的几个省份如浙江、江苏、贵州、重庆等省(直辖市)制定了本地区与禁毒法配套的地方性法规。

“云南省新的戒毒规定已经于今年4月1日起施行,有关部门最近也委托我们代为起草云南省禁毒条例。地方配套法规滞后,对毒品预防宣传教育工作肯定会有影响。”莫关耀表示。