沈阳市城东，小河沿旁的动物园一片安静——被废弃的虎园、猴山、海豚馆、鸟屋里长满了荒草，海豚馆旁的气枪射击场内，记分板上蒙着一层厚厚的灰尘。这是沈阳最早的公园，1906年建立，1979年改做动物园。它也是沈阳最有名的大众晨练场地。每日清晨，这座拥有20万平方米树林、10万平方米湖面、百余棵古珍树木、总占地62万平方米的古老园林的
每个角落，都可以看到早起的人们。
1998年，就是这座动物园，引发了市政府与市人大之间最激烈的一次争执。争执的起因是，当时担任沈阳市长的慕绥新批复城建局的文件，同意将大部分动物迁往市郊的野生动物园，原址南边的26万平方米园地改为商业开发(房地产项目)。
政府的决定几乎立刻激起了沈阳市一批人大代表的反对。起草质询案要求政府合理解释的市人大常委会委员、人大城建委主任王佑启说，“沈阳在绿地严重缺乏的中心城区，将一个历史悠久的公园用来做商业开发，于民无得，与规划不符。”
双方的矛盾在这一年的沈阳人大代表会上终于爆发，许多人记得当时发生在会场的一幕——市委书记慕绥新与人大代表王佑启隔桌辩论。你一言我一语，互不相让，气氛非常紧张。情绪激动的慕绥新甚至指着王说，“你这样的人，怎么当上人大代表的？！”
动物园风波，最终以人大的“局部胜利”告终——部分动物迁往棋盘山风景开发区，园林南边的26万平方米保持了原貌，仍然是一片供市民休养生息的绿地。深谙当地政治环境的一位人大代表说，这是沈阳自90年代持续不断的土地开发热潮中一场典型的利益之争，而此前此后，这种争执均未曾停止。
首轮开发留下三大后遗症
沈阳的第一次土地开发热，开始于1992年底，此后两年达到高潮。以下两个数据可以说明当时的盛况：1993年，沈阳从事房地产开发业务的企业总数达到了500多家——而今年仅余290多家；同年，在沈阳繁华的太原街，一条街区就汇聚有20多个房地产项目。
这次土地开发热并不是“忽如一夜春风来”，它既是对全国土地开发热的回应，也具有独特的经济背景。
当时，席卷全国的土地开发热有一个共同背景：从上世纪90年代初起，国有土地使用权可以有偿转让(见背景资料)。很长时间以来，我国对土地管理是按计划经济的需要，实行无成本划拨的，根本不存在市场交易问题。直到1986年，《中华人民共和国土地管理法》出台，规定了土地出让有两种方式：行政划拨和有偿出让，1988年3月人大修改了宪法，补充了“土地使用权可以依法转让”一句，土地从无价值、可以免费奉送的东西，变成了稀缺的资源或资产。那时候，只要通过“关系”获得土地，一转手就可以获得数倍乃至数十倍的暴利，于是，寻租现象蜂拥，几乎席卷神州的“圈地运动”轰轰烈烈地开展起来了，1992年，“开发区热”达到高潮。
“而在沈阳，这个日现没落之态的重工业基地，政府是希望通过土地开发，为本市培养一个新的经济增长点。”沈阳市房地产研究所副所长范翰章说。
当时，政府对房地产业的管理相当松散。从事房地产开发的主体，几乎不受什么限制，银行、国家机关、国有大中型企业、事业单位，只要有一定的资金实力，都可以从事地产开发。而在此基础上，政府又进一步放低了对地产立项的资金门槛——据业内人士回忆，最低时，50万元就可以拿到一个地产项目。如果按2000元/平方米计算，50万元能买到的面积是250平方米，(按沈阳的设计标准)它仅仅相当于4套70平方米左右的房子。
这轮土地开发热潮的主战场是城市的老商业区，像太原街、沈阳北站都是当时炙手可热的黄金地带，而后来的事实证明，战场上留下来了不少“后遗症”：“后遗症”之一：半截子工程。
上文提到太原街的20多个项目，之后有6个成了半截子工程，占地面积达6万平方米。还有5块占地面积4.25万平方米的土地，甚至未动工就闲置了下来，沈阳市房地产研究所研究员齐锡金认为，当时的开发商鱼龙混杂、实力参差是造成半截子工程的主因，而房地产开发需要的资金量又非常大，实力弱小的开发商往往依靠银行贷款、负债筹资和建筑商垫资来解决，一旦缩紧银根，就很容易出现问题。
“后遗症”之二：市区高价值土地开发到几近枯竭。
由于这段时期大量国有土地被占用，沈阳城区内价值较高的可使用土地已近枯竭状态。截至1998年，只有老工业区——铁西区尚存一定土地增加潜力，但是，这个区的污染物清除成本非常之高，一直令地产开发商们望而却步。
“后遗症”之三：土地出让金大量流失。
沈阳市从1992年开始实施土地出让金制度，按照规定：凡以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定，均需缴纳土使使用权出让金。1994年，沈阳按土地的区位价值，将市区的土地出让金分为10个等级，最高900元/平方米，最低不到200元/平方米。
但是，很多房地产开发企业采取各种手段，规避缴纳土地出让金。
沈阳市房地产研究所副所长范翰章，根据市统计局相关数据估测得出：1992至1997年，全市共出让城区土地547万平方米，按各类用地每平方米427元的平均价格(沈阳土地局法1994――67号文件规定)，市财政应收土地出让金23.5亿元，但实际只收回3亿元，平均后，每平方米的价格不到55元!
二次“圈地”隐藏双重内幕
1998年以后，沈阳市土地开发进入第二轮高峰。这次热潮同样有一个宏观背景——1998年，国家推出了住房体制改革。改革的主要结果是：房屋的产权归于个人，以此为标志，城市的消费主体也由单位、企业、公司转为个人，人们通过购买住房，间接地购买城市的基础设施和产品，为城市的规模开发和规模经营创造了条件。同年，国家还制订了刺激内需的发展策略。
在国有企业仍然举步维艰的沈阳，政府也仍然将刺激内需的很大一部分希望寄托在土地开发上。
不同的是，这轮开发的目标由城区移到——城乡结合部。
城区内的土地已近枯竭，环绕在沈阳城区与乡村之间的结合部，却有1万平方公里的广大土地。最重要的是，新《土地法》(1998年8月颁布)实施后，沈阳市加强了对城区土地审批的监管，而对城乡结合部的管理却不那么严格。此外，城乡结合部土地成本低、空气新鲜，也陆续得到开发商的认同。
也是在这一年，沈阳政界一对著名的贪官——慕绥新(1997年2月至2001年12月任沈阳市市长)、马向东(1993年至1999年任沈阳市副市长)相继掌控了沈阳的土地审批大权。
1997年至2000年间，慕、马等人以批条子的方式，出让大量的国有土地使用权，从中收取贿赂。一个骇人听闻的事件是：慕、马等人曾将沈阳中街一块价值1.2亿的土地，批给老干部局做活动场所，政府分文未取。事实上，老干部局不过是幌子，幕后的获益人是当时沈阳的黑社会头目刘涌，他也并非分文不掏，除了允诺给老干部局600万以外，“输通关系”就花了4000万元。
在此背景下的沈阳第二次“圈地运动”，隐藏着内幕重重。
内幕一：以高科技农业之名，行房地产开发之实。
在沈阳城乡结合部，可以看到大大小小几十个农业庄园。早期有西北部的“荷兰村”，最大的是浑河大市场附近的“菲菲澳家”。这些被视为现代农业典范的园区，却无不具有房地产开发之嫌。
最初以高科技农业项目立项的荷兰村，曾在沈阳的报纸上和公共汽车车体上，明目张胆地大打房地产销售广告，而“菲菲澳家”占地8平方公里，当地政府根本就不具备审批如此大一片耕地的权限。内幕二：国家与农民两头受损。
《土地法》54条规定：如果国有土地属划拨使用，则不必缴纳土地出让金。沈阳市从1997年至2000年期间，行政划拨供地占城市建设供地总量的77%。2000年，这个特大城市批租土地收回的出让金仅为人民币7000万元，而附近一个批地量远不及沈阳的中等城市，同年收回的出让金却高达人民币2.8亿元。国家的财政收入大量损失。
而在城乡结合部，大部分土地的所有权归集体所有，如果开发，需要从农民手中把耕地征上来变为国有，同时必须付给农民一定的补偿。这种补偿包括三部分：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费按面积计算，发给村集体，也可以分给个人；安置补助费按需安置的农业人口数计算，发给需要安置的个人；地上附着物和青苗的补偿费则根据实际情况算。
记者在实地调查时，发现相当多的农民对补偿的基本标准一无所知。征地前必须召开的村民代表大会上，村干部给村民的解释也往往简单而含混，荷兰村的前身——小韩村的村民得到的解释是：“地是国家的，现在国家要收回去了，大家要服从国家的安排。”
另一个问题是，由于土地补偿费往往以集体的名义放到村办企业，而村办企业账目不公开，村民的钱，往往很容易就变成了村干部(他们总是同时担任村办企业的领导)的钱。而很多农民土地被占后，失去了地，没有工作，得不到补偿，生活陷入了困境。
土地问题主因是“政府违法”
两轮土地开发热的9年里，沈阳市共出让土地2059万平方米，按1994年价格，应回收土地出让金87.92亿元，但实际回收是18.85亿元，土地资产收益流失达69.07亿元。这意味着：沈阳每年本可以有10个亿的入账，但实际上却只有5000万元。
“在损失的70亿土地出让金中，1/3弥补了超低房价的亏空——由于土地取得成本低，沈阳市地产价格同比全国大中城市相当低；1/3归入开发商的暴利，另外1/3则通过开发商的暗箱操作，流到了一些政府官员手中。”范翰章说。沈阳市人大城建委主任王佑启在接受《商务周刊》采访时表示：“沈阳市土地开发之所以问题重重，主要是‘政府违法’。”
沈阳市的土地职能部门分别是：
——国土规划局，负责批项目；
——市建委，负责批开发商资质；
——原国土资源管理局，负责批土地(后与规划局合并)；
——房管局，负责批房屋销售许可证。
但是在这4大职能部门之上，还有一个所谓的“沈阳市房屋开发建设领导小组办公室”。这个办公室成立于1997年，是慕绥新根据“大连的经验”组建的，它的职能被含混的表述为：协调以上几个部门的工作。事实上，它拥有着土地项目的最终审批权。
原沈阳市建筑设计研究院院长、沈阳市人大代表王真新说：“这是沈阳市土地管理级别最高的部门，也是最容易出问题的部门。”
2000年，这个小组审批了非常多的用地。小组的一名专家成员说，“甚至连2001年的建设量都批出来了”。当时担任小组组长的，正是市长慕绥新本人。沈阳土地出让的方式，主要有6种：划拨、协议出让、招标、拍卖、备案和挂牌。受到最多关注和非议的恰恰是政府划拨，划拨权的滥用，被认为是造成沈阳土地问题的“元凶”。
2001年10月22日，《划拨用地目录》正式实施(中华人民共和国国土资源部令第9号)，划拨用地的条件才得到明确规定：只有国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通水利等基础设施用地，才有权使用划拨土地。而在这些严格的定义发布前，沈阳市的很多土地就以这几种土地的名义划拨了出去。
同时，国家鼓励的市场化出让方式：招标、拍卖、挂牌等近几年才刚刚起步，实际操作中，“暗箱操作”——中标人、竞得人行贿、恶意串通等的情形已如影随行。
而大量的违规非法指令就出自于该小组或某些长官处。
当问题被揭露出来后，土地部门无可奈何，只能补办相关手续，用补办手续来解决行政决策所造成的后遗症，直到今天仍然是沈阳一个不成文的规定。
不过，值得一提的是，据可靠消息，2001年以来，沈阳市房屋开发建设领导小组办公室审批已相当严格，而它的职能事实上也在弱化，明年，这个小组就有可能被撤消。
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作者：
唐艾华
编辑：
彭远文
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