深圳行政体制改革的历史局限

早报特约评论员 乔新生

2月3日，深圳市人力资源和社会保障局公布了深圳市公务员改革内容，把深圳的公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类，其中69%的公务员划归行政执法类和专业技术类。

按照深圳市的改革思路，今后将为所有公务员建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列。这样的行政改革模式，既打破了传统的行政金字塔结构，避免万人过独木桥；同时又可适当增加公务员人数，解决公务员待遇问题。按照深圳市有关部门的说法，今后所有新职务序列都是非领导职务，从制度上实现了“官”、“兵”分流，为精简机构提供人事制度支持。由于实行了聘任制，可以确保公务员灵活退出，同时也可吸引高层次人才参与政府管理，从而提高政府规划、研究和决策水平。

这一改革方案，打破了传统的行政体制，建立了类似于现代公司的管理模式。在行政机关内部，除了执行决策的类似于董事会成员之外，还聘用大量的“职业经理人”，少数职业经理经过授权之后，还可以担任“首席执行官”。这样的公司治理结构，既可以吸引更多的人才，把行政机关当作商业公司加以运营；同时又可以巧妙地避开现行行政编制管理下“僧多粥少”、恶性竞争的现象发生。

但是，我们不能不遗憾地指出，深圳市这项行政体制改革存在非常严重的法律问题。

首先，深圳市的改革违反了我国《警察法》等一系列行政基本法。按照法律，凡是符合资格条件进入公务员队伍的，都可以按照法定程序逐级晋升。可根据深圳市的做法，所有行政执法类公务员统称为执法员，他们按照深圳市的规定，划分为若干级别，并且享受不同的待遇。这种另起炉灶的做法，不仅严重地干扰了《警察法》的实施，而且更主要的是，会导致深圳市的行政执法类公务员与其他地区同类公务员之间出现严重的身份差别，这对于稳定执法人员队伍，强化执法效能极为不利。

其次，深圳市把从事专业技术领域的公务员单独列出，制定专门的办法加以管理，这和我国现行的专业技术职称评定制度背道而驰。在我国公务员队伍中存在大量的专业技术人员，他们既是行政管理人员，同时也是各个领域的专业技术专家。解决公务员队伍中专业技术人员的出路问题，一方面需要提供分流的通道选择；另一方面则是严格考核公务员中的专业技术人员，只要符合公务员晋升资格，就应该向他们敞开大门，不能因为是专业技术人员而打入另册。

第三，《公务员法》把公务员分为领导职务和非领导职务，并且把非领导职务分为综合管理类非领导职务、专业技术类非领导职务和行政执法类非领导职务。从表面上看，深圳市的改革有贯彻《公务员法》的意图，但《公务员法》的立法宗旨，在于建立传统的层级管理制度，把非领导职务公务员划分为不同的等级，他们在非领导岗位上享受不同待遇。而深圳市的方案，是把非领导职务的公务员当作公司的职业经理对待，并且按照不同的年资，确定福利待遇标准，这与《公务员法》所规定的层级序列管理制度格格不入。

我国公务员遴选暗箱操作现象普遍存在，一直以来，“少数人选少数人”的现象没有根本性改变。解决公务员遴选中存在的不公平问题，必须首先对公务员进行科学分类，所有担任领导职务的公务员，都必须通过民主投票的方式加以选举。少数政府官员组成所谓“专家团”进行的推选，从表面上来看似乎公平，但还是违背了现代民主政治的一般原则。所以，我们今后应当把公务员分为政务官和事务官，所有的政务官都必须公开遴选。在条件允许的城市，可以直接由选民投票，选举政府各部门的负责人，部门负责人可通过选择竞选搭档的方式，组成自己的竞选团队，直接接受选民的检验。

深圳市这项人事制度改革，非但不能有效精简公务员队伍，提高行政机关运营的效率，反而由于不受现行公务员编制的约束，可能会出现公务员队伍恶性膨胀。提高公务员的运营效率，一是要明确行政机关的职责，避免出现模糊地带；二是要适当进行业务外包，让市场主体在法律的引导下提供公共产品。如果不断扩大执政团队，在市场经济条件下大包大揽，那么，不仅不利于培育市场经济，反而会进一步降低行政管制效率。

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