对农民的土地使用自由不加限制

于建嵘：土地转让不应受限制，土地用途也不应限制，许多人对后一点是不同意的，因为农地非农化被认为会影响“粮食安全”。事实上，即便世界上许多农地私有化的国家，农地的转让也并非完全自由。

以法国为例，为保护耕地，法律规定私有农地要用于农业，不准弃耕、劣耕、搞建筑。为此，法国政府设立农地整治公司。农民卖自己的土地时，必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的地。举个例子，比如我要把地卖给城里人，而他并非用于农业生产，那么土地公司就会提出由它把地买下。如果出现价格分歧，比如说我卖给城里人的是十万块一亩，公司提出来的是八万块，就必须诉诸第三方评估，如果评估之后，还不能达成协议，那么政府公司可以向法院起诉，要求法院认定土地价格。到了这一步，农民要卖就只能卖给政府公司，但农民即使到最后也可以选择不卖土地。法国这种限制制度，是不是赋予农民土地永佃权以及转让、使用自由之后人们担心的问题？

陈志武：我不赞成在中国实行类似制度，因为这样的安排也是变相剥夺了拥有土地财产权的农民的利益，为什么非得平白无故地给政府实际的最后选择权？如果只有在权力同意的情况之下，我才可以把土地出售给第三方，这就是“合法地”窃走了拥有这个土地财产权的人的利益。

这里，我想强调三点。第一，我们看到，对城市人，他们最大的个人财富是其人力资本，也就是他们的一双手、大脑和经验技能，而对农民来说，土地是其最主要的财富。城市人可以自由换工作，等于是他们的最主要的个人资本——人力资本的使用不受到限制，可以利益最大化地自由调动自己最重要的资本。如果限制农民最主要的财富——土地的使用范围或转让权，等于是限制了农民用其最主要的资本创造财富的空间。为什么农民要为“粮食安全”付出代价、发展空间受到限制，而城里人却不用为了“能源安全”而在就业上受到限制、只能做石油工人呢？为什么“粮食安全”成了压在农民身上的枷锁，而城里人能在创业、就业天空中自由飞翔呢？第二，法国也好，美国等其他发达国家也好，都是在发达以后才开始对城市的土地使用进行规划，但在当初的发展过程中并非如此。

第三，法国、美国有对政府权力进行制约的民主制度架构，其政府运作的农地整治公司的权力不会无约束地膨胀、滥用。而中国没有那么幸运，如果中国采用了法国那种安排，等于是把农民土地的大部分讨价还价权益送回到官僚或当权者的手里，最终并没有把农民真正地解放出来。把农民从官权网中解放出来的一个最基础的第一步，就是把土地使用权百分之百、没有保留地还给农民。

在美国，地方政府、立法机构的确能为了“公众利益”征用土地。但这有几个前提，首先，政府必须跟每块地的私人一个一个地谈判。如果农民不同意，政府无权强制拆迁，必须诉诸法院，到最后往往以政府付出很高的卖价而结束。其次，它的地方立法机构和地方官员都是选举产生的，如果任何官员或议员乱来，以某种站不住脚的“公众利益”推出征地的法律或政策，那么他就别指望能连任或升级，而且，新的地方立法机构可能会推出新法律，把上一届损人利益的法规、政策否定掉。所以，当一个国家有对权力的制约机制时，即使政府可以为了正当的公众利益而对某些土地的使用权做出限制或安排，但只要同时有合理补偿的保证，并且征地是公平谈判的结果，那么，给政府以这些征地使用权力，是可以接受的。