本文摘自《河北师范大学学报》2004年 6(5) 作者:王倩

北洋军阀统治时期，教育行政腐败，教育事业备受摧残。1927年4月南京国民政府建立，开始推行教育改革。大学院与大学区制在试行两年后，最终失败取消。国民政府又恢复了教育部与教育厅制度，此后一直未变。由此可见，大学院与大学区制度在教育行政史上有承前启后的作用，是教育行政发展上不可或缺的一个环节。虽然它来去匆匆，有如昙花一现，但“中国的教育经此变动之后，却从此少有变革，进入了安定成长的时期，放大学院制便成为一个自变革入安定的明显的分水岭”。

大学院制作为教育史上一次改革尝试，已经引起了学界的关注。特别是它仅有两年的历程，更是引发了人们诸多的思考。

一、背景与制度的确立

任何一新事物的出现都是一个新陈代谢的过程。在北洋军阀统治时期，教育行政十分腐败，教育部不过是各派军阀势力争夺地盘和权势的官僚机构。在军阀混战的情况下，得势者上台安插本系人员，失势时便连带下野。自1912年至1926年，14年中先后更换了38个总长，24个次长。1923年教育总长彭允彝干涉司法独立，非法逮捕了北大兼课教师、财政总长罗文干。蔡元培对此十分气愤，当即辞去北大校长的职务。他在辞呈中指出:“元培目击时艰，痛心于政治清明无望，不忍为同流合污之苟安，尤不忍于此种教育局之下支持教育残局，以招国人与天良之谴责！”

北洋军阀对教育的摧残，还明显反映在克扣、挪用甚至侵吞教育经费上。从中央到地方，军阀为支付庞大的军费，经常以教育经费去顶补。“风雨飘摇，几濒破产”正是对当时教育事业困难局面的真实写照。各地索薪罢教的斗争不断发生:1923年9月，广州市中等以上教职员，因欠薪5个月，无法维持生活议决罢课。11月，安徽省教职员向省长索薪被殴伤，发生风潮，多人被捕。甚至教育部都发不出工资。1926年1月5日，发生部员开会索薪之事，决定查封《四库全书》作为欠薪抵押品。11月17日，北京国立大学及专门学校八校因“政府积欠经费9个月，学校难以维持”，召开联席会议宣告学校关闭。

可见，在北洋时期，政教已经处于敌对地位。教育受政治变动的影响，既不能安定地进行，也谈不到整个教育政策的实施。有识之士认为教育要获得发展，必须独立。1922年3月，蔡元培发表了《教育独立议》一文，认为教育必须获得独立，并且对于实行超然的教育，拟定了具体的办法。他主张“分全国为若干大学区，每区设立一大学；凡中等以上各种专门学校，都可以设在大学里面。一区以内的中小学校教育，于学校以外的社会教育，都由大学校长办理。大学的事务，由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长，也由委员会举出。由各大学校长，组织高等教育会议，办理各大学区互相关系的事务。教育部，专办理高等教育会议所议决事务之有关于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必须经过高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响”。蔡元培在这里提出了大学区的蓝图，认为这样教育就可以不受政潮的影响，达到学术化，独立化的理想。

1927年4月18日，国民政府在南京成立。4月25日，国府召开第二次常委会议，议决任命蔡元培、李石曾等为中央教育行政委员会委员。5月，蔡元培、李石曾、褚民谊三人被推为教育行政委员会常务委员。蔡元培成为掌握全国教育的实权人物，于是他开始将“教育独立”的理想付诸实践。6月6日，蔡元培在中政会第102次会议上，呈请变更教育行政制度。他阐述了近年来教育的纷乱与种种弊端，并进一步提出“亦仿法国制度，以大学区为教育行政之单位”。6月12日，国民政府训令在粤、浙、苏三省试行大学区，广东省暂缓试行。这样，大学区完成了它的立法程序。

除了安排大学区来指导教育外，蔡元培还计划建立一个强有力的中央组织——大学院。蔡元培在6月13日的中政会第105次会议上提议组织大学院，作为全国最高教育行政机关，并附呈组织大纲。6月27日，中央政治会议第109次会议通过了大学院组织法草案，国民政府于7月4日公布。至此，大学院宣告成立。对于设立大学院的原因，蔡元培在《大学院公报》发刊词中，已经说明“顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染；长部者又时有不知教育为何物也，而专鹜营私植党之人；声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名，而以大学院命管理学术教育之机关也”。可见，大学院是代替了教育部作为中央教育机关的。而大学区的实施则是替代地方的教育厅制度。蔡元培认为大学区制度优于省教育厅与市教育局，就是因为“大学有多数学者，多数设备，绝非厅局所能及”。

大学院与大学区在立法程序上的完成，标志着这一新制度最终确立了下来，并开始进入实际运行阶段。

二、组织特点及试行经过

1927年7月4日，国民政府公布了《中华民国大学院组织法》。10月，大学院正式在南京成立，蔡元培被推为大学院院长。《组织法》就大学院的性质、组织、机构、职能等作了具体的规定。大学院为全国最高学术机关，总揽全国学术与教育行政事宜；大学院设院长一人，总理全院事务。下设秘书处、教育行政处、国立学术机关及各种专门委员会等。大学院有三个特点:一、学术与教育并重，以大学院为全国最高学术教育机关；二、院长制与委员制并用，以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责；三、计划与实行并进，设中央研究院，实行科学研究。设劳动大学，提倡劳动教育。设音乐院、艺术院，实行美化教育。”可见，大学院内部组织机构的设置，体现了改造原有中央教育行政的思想。大学院将教育行政与教育机关合而为一，“一切设施，务本学术研究之精神以进行，不独要以科学方法举行研究，并欲以科学方法处理公事”。