三 对“五权宪法论”的继承与背离

“五权宪法论”在孙中山的训政理论中占有非常重要的地位。早在1906年，孙中山在日本东京《民报》创刊周年纪念大会上所作的《三民主义与中国前途》的演讲中就第一次提出了“五权宪法”的主张。1924年他在《五权宪法》和《三民主义》第五、第六两讲的演说中，对“五权宪法”的根据、目的和来源等问题作了详细的阐述。同年，他制定的《建国大纲》把“组织国民大会，以制定五权宪法”作为宪政开始的重要标志。概而言之，孙中山的“五权宪法论”包含有以下几方面的内容。第一，权能区分。1924年孙中山在《民权主义》第6讲中指出:政治之中，包含有两个力量:一个是政权，一个是治权。他主张将这两个权分开，政权完全交到人民手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事，治权则完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务。这就是权(政权)能(治权)区分。“权能区分”理论是孙中山“五权宪法”论的基本原则和出发点。第二，四大民权。孙中山认为，要真正实现权能区分，人民能够有效地管理政府，就必须赋予人民四大民权，即“民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权”。他并强调指出:只有“人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权，———才叫做全民政治。”[12](p350)第三，五权分立。五权分立，是指全国的宪法，分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的。它们又合称为五大治权。国民党的训政体制在形式上继承了孙中山的“五权

宪法论”，并据此搞了一个五院制的国民政府，设有行政院、立法院、司法院、考试院和监察院，规定五院分别是国民政府的最高行政、立法、司法、考试和监察机关。但在实质上则背离了孙中山提出的权能区分、人民有权、政府有能的原则。因为根据孙中山的“五权宪法论”，人民握有选举、罢免、创制和复决四大民权或政权，政府拥有行政、立法、司法、考试和监察五个治权，而政府的五个治权要受人民的四大民权或政权的管理。五权分立政府建立的最基本前提，是人民能充分行使四大民权或政权，在地方，他们通过以县为单位的地方自治直接行使这四大民权或政权；在中央，他们把这四大民权或政权付托给每县一人组成的国民大会来行使。然而，在国民党的训政体制下，人民无权，人民应享有的四大民权或政权被国民党所剥夺。《训政纲领》规定:训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会领导国民行使政权，国民党全国代表大会闭会时，以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之。上述规定后来又被写进了作为训政时期根本大法的《训政时期约法》。同时，人民的其他种种自由权利得不到丝毫保障，国民党可以任意限制、取消和践踏。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》就明确规定，训政期间，中国国民党最高机关如认为必要，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制；中华民国人民须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，才始得享受中华民国国民之权利。《训政时期约法》虽然规定中华民国国民享有居住、信仰、迁徙、通信通电、发表言论、刊行著作、继承财产、请愿、诉讼、应考等自由权，但它不仅对如何保证这些自由权利的实施没有做出任何规定，而且采取的是法律限制主义。国民党可以通过制定相关法律对人民享有的自由权利加以限制甚至取消。据不完全统计，自南京国民政府建立到抗战爆发之前，国民党制定和颁布的限制或剥夺人民种种自由权利的法律法规条例就达数十种之多。在国民党的训政体制下，不仅人民无权，政府也无能。如我们前一节所指出的那样，国民党实行的是以党治国，以党代政，最高权力在国民党而不在国民政府，只有国民党的中央政治会议才有权力讨论、决议建国纲领，决定训政的根本政策大计，讨论、决议立法原则、施政方针、军事大计和财政计划，讨论、决议政府主要组成人员的任免，修正和解释国民政府组织法，而国民政府的五院只有实施或贯彻落实中政会的有关决议。以立法院为例。它只能根据中政会决议的立法原则起草法规条文，不能变更中政会通过的立法原则；但立法院通过的法律案，中政会则有权用决议案的方式提出修正或复议，而且一旦通过必须接受。除立法原则外，中政会还可直接提出和通过法律案。故此，宪法专家陈茹云在《中国宪法史》一书中就明确指出:“立法院的立法权，实受中央政治会议直接裁制，远不如欧、美各国议院的立法权也。”又如行政院，它所决定的行政政策凡较重要者都要送请中政

会作最后的决定，如行政计划及每年度的国家预算，都是经过行政院会议后送请中政会决定的。至于日常行政中较小的政策，如一事办不办理及如何办理等等，也必须经过中政会备案。“这种情形与西洋民主国家的内阁不同”。[13](p7)作为治权行使机关的五院不是如孙中山所设计的那样对国民大会负责，而是对国民党的中央执行委员会负责，国民党才是政权的真正握有者。同时国民党的五权制政府也违背了孙中山的五权宪法所规定的“五权分立”的原则。因为根据1928年10月8日公布的《国民政府组织法》的规定，由各部、会、处组成五院，由五院组成国民政府。同时五院之上又设有一个由十数名国民政府委员、一名主席和若干慕僚机关组成的国民政府机关。五院院长由国民政府委员担任。国民政府委员组成国务会议处理国务，凡公布法律、发布命令，都须经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名。因此，五院中没有一院是国民政府行使该项职权的最高机关，它们只是国民政府(委员会)下该项职权的具体执行机关。五院即五项治权的分工。时人孔宪监在《看了国府组织法草案后的疑虑》一文中就指出:“照现在的组织法草案看来，不错是分开五个院，并且每院都有特定的职掌，但同时于五院之上加一个国民政府，其委员又是五院的正副院长。国民政府以国务会议处理国务，凡公布法律令，均由国府主席和五院院长署名。这种组织，我们愚见，可说是‘五院分工’，似不能叫做‘五权分立’”。[14](p144)正因为五院之上还设有一个国民政府机关，国民政府以国务会议处理国务，所以有人提出，五院设立后的国民政府，不是五权主义，而是一权主义。

用王世杰、钱端生在《比较宪法》一书中的话说:“在真正的五权分立制度之下，五院之外自不容有任何机关，对于五院的决定，享有变更或否决的权力，否则便为一权主义而非五权主义”[15](p182)。这种“一权主义”很显然更有利于国民党的一党独裁。孙中山的训政理论自身就非常复杂。在当时，国民党如果能顺应历史发展的潮流，于孙中山的训政理论中，凡有利于走向民主，有利于提高国民素质，有利于保障人民权利的，即加以继承和发扬；凡不利于走向民主，不利于提高国民素质，不利于保障人民权利的，则加以注意避免和抛弃，孙中山所设计的宪政制度就完全有可能在中国建立起来。然而，在蒋介石主导下，国民党则反其道而行之，其结果断绝了宪政的萌芽和中国走向民主的任何可能性。