但实际的结果是，所谓地方自治则大多有名无实。据国民党地方自治指导委员会的统计，至1932年底全省已完成县自治区域划分的只有江苏、浙江、安徽、河北、贵州、察哈尔、绥远等7省，仅占全国28省的25%；部分完成的有江西、湖南、河南等12省，占43%；云南、广西等9省则完全未举办，占32%。这也就是说，规定的地方自治时间已过去2/3，还

有75%的省没有完成甚至根本没有进行过地方自治区域的划分。划分自治区域是地方自治的最基本的前提，区划不清，其他事项便无法开展。1935年1月国民党“五大”通过的《切实推行地方自治以完成训政工作案》也不得不承认:回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政即将结束之际，欲求达《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作。该案认为，地方自治工作所以没有取得多少实际结果，其原因有两点:(一)政府只注重书面应付，而忽略实际工作，因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名，而无自治之

实；(二)地方党政当局多欠密切联系，尤其是地方政府在积极方面不与地方党部合作，在消极方面复以经费困难为辞，而取漠视态度，结果影响了自治工作的推进。[2](326)国民党五全大会把地方自治失败的根本原因归之于政府推进不力和地方党政当局欠联系协调，这是推卸责任。实际上，地方自治工作失败的根本原因，就在于真正的地方自治不利于国民党的一党专政和蒋介石的个人独裁，所以尽管国民党在口头上把地方自治叫得震天响，方案计划制定了一个又一个，但在行动上则阳奉阴违，往往借助地方自治之名，行专制独裁之实，对真正的地方自治敷衍拖沓，对假的有利于国民党专制统治的“地方自治”则雷厉风行，不遗余力。最显著的例证是保甲制度的推行。1930年11月国民党三届四中全会通过决议，明确把“兴办保甲”作为“地方自治之推行”的施政纲领之一。1933年8月，国民党在筹划对中共领导的革命根据地的

第五次“围剿”的同时，颁布《鄂豫皖三省剿匪总司令施行保甲训令》和《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始在各“剿匪”区推行保甲制度。1934年经国民党中政会同意，国民政府行政院通令全国普遍实行保甲制度。到1936年，全国已有13省2市普遍建立了保甲制度。其速度不谓不快。保甲制度的内容是对人民实行所谓“管”(强化户籍管理，实行联保连坐制度)、“教”(进行党化、奴化教育，使人人懂得义、礼、廉、耻)、养(摊派各种苛捐杂税)、“卫”(组织民团维护社会秩序)。显而易见，这种保甲制度有利于国民党的专制统治，而与训练人民行使四大民权的地方自治可谓风马牛不相及。如果说孙中山所规定的训政时期在政治上的主要任务是实行地方自治；那么在经济上的主要任务则是核定地价，增价归公，开发富源，兴办公益事业。他在《建国大纲》中规定，每县开创自治之时，必须先规定全县私有土地之价，其法由地主自报之；地方政府则照价征税，并可随时照价收买。自此次报价之后，若土地因政治改良、社会进步而增价，则其利益当为全县人民所共享，而原主不得私自占有。又规定:土地之税收，地价之增益，公地之生产，山林川泽之息，矿产水利之利，皆为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业，乃育幼、养老、济贫、救灾、医病、与夫种种公共之需。[3](p127~128)核定地价，增价归公。这是孙中山的一贯主张，也是他民生主义的主要内容。其目的是希望通过此项措施，变封建土地所有制为土地国有制，实现“耕者有其田”，从而为资本主义的发展创造必要条件。然而，一再标榜按孙中山“遗教”办事的国民党人，却在这个关键问题上背离了孙中山的“遗教”，终其训政时期，国民党都没有实行过孙中山的核定地价、增价归公的主张。

二 对“以党治国论”的继承与背离

在革命程序论中，规定革命党负有特别重大的责任，举凡领导革命、施行训政、还政于民，都必须依靠革命党。因此，孙中山从事革命伊始，就非常重视革命党的作用和建设。1905年他发起创立了具有近代政党性质的革命团体中国同盟会。民国初年，同盟会改组为国民党。面对当时所出现的政党林立的局面，他主张以“英美先进国之模式”，实行“政党政治”。1913年“宋案”的发生，宣告了在袁世凯专制淫威下的“政党政治”的彻底破灭。此后，孙中山为继续领导中国人民从事维护民主共和的斗争，1914年在日本重新组织了中华革命党，1919年10月又再次对中华革命党进行整顿，更名为中国国民党，并在吸取民初政党政治失败的教训之基础上，逐渐形成了以党治国的思想。概而言之，这一时期孙中山的“以党治国”的思想包含有以下一些基本观点。第一，革命党不仅要建立革命政权，把国家再造一次，而且革命胜利后，要将政治揽在我们手里来作，实行一党专政或独裁。《中华革命党总章》就明文规定:自革命军起义之日至宪法颁布之时，名曰革命时期，在此期内，一切军国庶政，悉归革命党完全负责，非本党不得干

涉政权。第二，革命党的组织，即为未来国家之雏形，二者合二为一，党权代替政权。第三，革命党实行党魁独裁制，所有党员须绝对服从党魁的领导。孙中山在组建中华革命党时，要求党员向他宣誓，愿牺牲一己之生命、自由权利，附从孙中山先生。1924年1月，孙中山在新成立的中国共产党和苏维埃俄国的支持下，召开国民党第一次全国代表大会，完成了对国民党的改组，并于国民党一大前后，根据苏俄革命成功的经验，进一步修正和完善了他的“以党治国”的思想。