中国改革开放30年，实际上是三方面的社会转型，构成一个大的社会转型的过程。第一个转型是经济转型，指从原来计划的、管制的统一僵化的体制转向一个宽松的、有弹性的相对自由的体制；第二个转型是政府的转型，是指从高度计划体制下的全能政府，转向管制型的政府，从高管制的政府转向中低管制的政府，或者转向服务型政府的过程。十七大报告第一次提出建立服务型政府，我认为转向服务型政府是一个不能够阻挡的过程。当然，服务型政府也有好有坏。好的服务型政府应该是这么三个阶段，第一是依法行政的政府,第二是责任政府,第三是法治政府。政府首先要做到依法行政，不能凭自己的一句话、一个命令或者一个想法然后就开始做事。把依法行政做好以后就是要做一个责任政府，没有责任担当的政府，是建立不起来所谓的服务型政府的。然后在责任型政府下再高一个层次就是法治政府。十七大报告提到“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”这五个目标，是作为行政管理体制改革的目标，我理解它是朝服务型政府和责任型政府在迈进，从原来高度管制的政府向服务型政府里的依法行政和责任政府在转型。第三个转型就是从人治“刀”制（法制）到法治的转型，这是我今天重点要谈的问题。

从人治到法制的转型，曾在法学界和理论界有过一场非常大的争论。就是1978年后伴随着思想解放、伴随着十一届三中全会的召开，有过一场人治和法制的讨论。那次讨论在“文革”的大背景下展开，无数的老干部受到了非法制的迫害，所以对于法制的要求很强烈。但我认为当时的讨论是一场浅层次的讨论，并没有对现代法制理念形成一个清晰的认识。但那场讨论也留下了贡献，即启动了对于法的全面认识。什么叫法？究竟什么是法制和法治？

中国30年法制改革经历了三个阶段的转变。第一个转变是从1978年开始到1994年，这是从人治到“刀”制的法制的转变，也可以叫做非正式制度治理阶段。法学界一直在讨论，中国有两个“法治”，一个是Rule of law，即法治，一个是Rule by law，即法制，就是通过法律进行统治的“刀”制，把法制当作一个专政的刀把子，当作专政的工具。这是在1994年之前的法制的主要理念。这体现为一直把法律看作是执政统治的工具，“一手抓建设、一手抓法制”，讲的更重要的是“抓”这个概念，是把法制作为保境安民的工具的性质。在这个阶段，我们很少看到法制对于社会生活、对于经济活动、对于国家制度文明、对于整个人类文明进展的制度价值。这个时期，很多立法在某种程度上就是围绕着“刀” 制这样一个基点来进行与实施的。

从1993、1994年开始进入了第二阶段的转变，一直到2003、2004年，这10年是第二阶段。第二阶段是政策之治的阶段。这实质上是一个非正式的制度治理的阶段，但是这里的政策有一定的程序和权威性，有一定的公开性，又以一定的形式表现出来。比如它有文件、规范、规章，都以合法的形式表现出来。所以这10年有一个非常突出的现象，就是用政策来治国，用文件来治国。非正式制度在这一段时间发挥了很大作用，对改革，特别对整个社会治理方式的转型发挥了很大的作用。

这里面存在着一些问题。这些非正式制度开始都是以法律的方式出现，立法依赖型的改革我认为是从这时候开始的。所谓立法依赖性改革，就是依靠一部或几部重要的立法来带动社会观念的变化，带动社会整个制度的变化。但是这种立法仅仅是政策层面的，因为它不考虑可诉性，不考虑可操作性，更带有一种宣示性。这种政策宣示性的立法在1993年到2003年出台的非常多。比如1993年的《公司法》，明显的是只照顾国有企业，排斥非国有企业，也没有可诉性。违反了《公司法》怎么办？公司的有限责任怎么实现？很多条文没有规定相应的诉讼条款。如《合伙企业法》，合伙企业的无限责任怎么承担？都没有相应条款和配套法律的支持。再比如《中小企业法》、《乡镇企业法》，也是一种政策宣示，或者是一个短期政策目标的广告，某种程度上不是对社会政治制度的一种治理。所以，第二个阶段是以政策之治为主的一个阶段，这个政策之治就是它的短期性、它的立竿见影性，它的追求短期效果以及缺乏法律的一些基本特点。法制要求规范，要求它的规则性可预期性很强，要求有相应的司法机构来支持，要求计算执法和司法队伍的成本。这些在这个阶段是没有的。

这个阶段弹性、原则性非常大的立法多，比如刑法中关于盗窃罪量刑的幅度很大，强奸罪量刑的幅度也很大，甚至许多新型的金融犯罪没有法律规定。这就给了法官很大的自由裁量权，就出现了“捞人”的律师，“捞人”的法官。这种情况下对司法人员的道德要求、司法伦理要求非常高，专业要求反而低了。

第三个阶段是从2003、2004年开始的，从政策之治向法治之治的转型。这一阶段的立法，针对的是涉及中国改革这么多年一直没有解决的最深层的矛盾、最重大的利益冲突，出台的是老百姓最关心的、和百姓关系最直接的、利益最密切的一些法律。比如，2004 年修改宪法，第一次把尊重保障人权写进去了，这是以前不可想象的；第一次把保护私有财产及其权利写进去了。第一次有了《紧急状态法》，用法治手段来应对社会突发事件、重大事件。2004年修改《宪法》是在法律价值上的重大突破。然后是《物权法》的制定、《破产法》的制定、《反垄断法》的制定，《公司法》的修改、《证券法》的修改，还有《劳动合同法》的制定，这都是涉及老百姓利益最密切的法律，涉及民生的问题，同时又涉及到这么多年改革开放形成的利益集团、利益主体、利益群体等诸多利益方利益关系的调整的法律。对于重大利益、重大权利、重大关系的调整，是法律不能回避的。但同时，我们发现在2003、 2004年开始的立法当中，出现了一个明显的特点，或说一个立法技巧，就是对于那些没办法解决的问题的回避，即本届“人大”立法有一个条文是出现最多的，即“国务院另行规定”。从有利的角度来说这是一个立法技巧，对于暂时解决不了留到时机成熟时去解决。从不利的角度来说，它是回避矛盾、回避冲突，回避这些最深层的、改革当中最困难的东西。