从“三旧”改造到城市更新

原标题：从“三旧”改造到城市更新

最近，李克强总理在广州市白云区察看危房改造，要求改善农民工、城市困难群体生活条件，并提到“包容性发展”的概念。

联系到前不久广州市决定将“三旧”改造工作办公室及有关部门统筹城市人居环境改善的职能合并组建广州市城市更新局的举措，以及组建国土资源和规划委员会，广州有可能在新型城镇化的路子上迈出新的步伐。

根据广州市新一轮机构改革方案，不仅在市的层面，六大中心城区“三旧”改造工作的职责和有关部门统筹城乡人居环境改善的职责，都将组建为区城市更新局，而番禺、花都、从化、增城可将其职责划入区国土资源和规划分局，也可根据实际单独设置。

实际上我从调研中了解到白云区城市更新改造办公室已经挂牌运作相当长时间了，这次是在全市范围内推广并规范化。

李克强在视察广东时指出：“光有高楼大厦、城市连片还不够，要更加注重里面容纳了什么，要看城市的发展内涵。”这里涉及城市管理、公共服务、社区生活等方面。去年广东省“两会”期间，省委书记胡春华也提出“广州要在城市发展上转变观念，从‘建新城’的城市扩张转变到‘改旧城’的城市提升”。这就是要防止一味地拆旧建新，而是既要建设，也要保护，更要更新。

李克强还说:“广东是改革的先行者和排头兵，要继续先行先试，为‘三规合一’等改革探路。”实际上，土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划和城市总体规划等“三规合一”提了好些年了，但推进情况不尽理想。广州市国土与规划两部门合并应该有利于“三规合一”的整合。

据了解，广州市目前“两规”建设用地有29.4万块差异图斑，面积达935.8平方公里。实行“三规合一”后，全市将盘活128平方公里土地。其中，白云区可盘活的量最大，约35平方公里。

另一方面，我们也要看到，“三旧”改造推进并不顺利，尤其是旧村改造还涉及太多的利益关系，如广州市最多城中村的白云区至今没有一条城中村改造成功的案例。据我们调研，白云区大部分的村民（68.18%）对城中村改造持支持态度，但接近17.16%的村民不支持改造，认为城中村改造会影响他们的出租屋收入。

另外，由于省市政策的不协调，区一级的城市更新办很难把工作做到位。改造审批手续繁琐、死板；因控规、容积率等限制导致复建安置面积不足；超标准建筑普遍导致复建改造资金不足；国有土地收回工作困难；相关规划存在局部冲突等等都制约着城中村、旧村改造的全面开展。目前，广州市也考虑在全面改造城中村的同时，启动全面整治，尤其是管网建设，这样也可以达到改善生活水平的目的。

我们期待，国土与规划部门的合并、城市更新局的设立等机构改革能带来化学反应，使广州市“三旧”改造工作得到全面提升，大大增加城市的发展内涵。（作者是广东省体制改革研究会副会长）