别让建筑工人“伤不起”（议政）

原标题：别让建筑工人“伤不起”（议政）

本报记者 李昌禹

《 人民日报 》（ 2014年11月26日 20 版）

建筑工人，在我国是一个庞大的群体，其中的多数为农民工。他们用劳动改变着城乡面貌，但自身却常常处于非常弱势的地位，有时会遭受严重的欠薪和职业灾害。建筑行业是高危行业，工伤伤害在建筑行业中屡见不鲜，而建筑工人工伤维权的道路，常常布满艰辛、漫无尽头。

据不完全统计，截至2013年底，全国建筑施工企业参加工伤保险人数为987万人，其中农民工638万人。安全管理制度不落实、建筑业农民工自身工伤维权能力弱以及因工伤保险参保率低、劳动关系确认困难带来的工伤待遇落实难等问题，在社会多次引起高度关注。

日前，全国政协双周协商座谈会聚焦“关注建筑工人工伤维权”专题，讨论如何让建筑工人不再“伤不起”。

严格用工制度，杜绝工伤保险缺位

建筑业是我国国民经济的支柱产业，从业人员众多。据住房和城乡建设部副部长王宁介绍，2013年全国建筑业从业人员达4500万人，其中3600多万人为农村转移劳动力。

“建筑业劳动力密集、工种转换快、人员流动性大，是工伤风险较高的行业。”王宁说，而目前建筑工人工伤保险参保率较低、工伤维权意识薄弱是造成建筑工人工伤维权难的一个重要原因。

全国政协常委、国家统计局副局长徐一帆出示的一组数据佐证了王宁的说法：2013年，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为41.3%，其中，签订无固定期限劳动合同的农民工比重只占14.3%。而农民工参加工伤保险的比例仅为28.5%，严重偏低，绝大多数工伤农民工无法得到工伤保险基金的保障。

全国政协委员、住房和城乡建设部原副部长郭允冲指出，当前建筑业农民工用工普遍存在两个问题，一是大量采用劳务派遣，二是没有确定劳务合同，其直接的后果是农民工的权益保护没有制度保障，发生事故或者发生权益纠纷的时候很难胜诉。因此，要保护农民工的合法权益，首先必须规范用工制度。必须尽可能地减少劳务派遣，所有的用工都必须签订劳动合同，合同中必须明确规定农民工权益保护的具体事项，包括禁止拖欠工资，只有这样，才能从制度上保障农民工的合法权益。

“现阶段建筑工人的社会保障尚不能一步到位，需要通过建立一些兼具过渡性、灵活性的工伤保险制度，保障建筑工人的基本权利。”全国政协委员、河南省政协副主席龚立群认为，在目前转包很难取消的实际情况下，可以采取折中的办法。例如，实施工伤保险优先的策略，允许部分企业优先办理工伤保险；采取灵活的项目参保缴费办法，建设单位可以按工程总造价的一定比例列支工伤保险费，可以以工程项目为单位，在项目开工前，由建设方或总包方一次性缴纳工伤保险费等。

缩短维权周期，建立各部门联动的维权机制

除了极低的参保率外，在工伤维权方面，建筑业农民工往往处于不利地位，依据现有的条例法规，很多工伤案件中农民工根本耗不起官司，有的甚至不得不放弃赔偿。

究其原因，主要是因为农民工的工伤维权程序较为复杂、成本高。尽管自2011年起，修改后的《工伤保险条例》正式实施后，工伤维权的程序大大简化，时间和成本都进一步减少，然而现实中，农民工工伤维权仍然步履维艰。

全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅曾到法庭做过调查，据她介绍，按照现行法定程序，建筑业的工伤维权要全部走完法定15道程序，最短的需要3年9个月，长的能达到6年7个月，“一个案子经常是十几年都打不下来，反复在行政机关和法院之间来回推。”

“如何建立一个各部门联动的协调维权索赔机制，是个大问题。”吕忠梅认为，现在所有的索赔机制，都是行政主导机制。而律师、司法机构发挥的作用非常有限。行政机制和司法机制之间先裁后审，人为地增加了很多程序，使得维权的时间无限拉长，且行政机关和法院之间来回踢皮球。

怎么缩短？吕忠梅建议把先裁后审改为更具选择性：可以直接进入审理，也可以仲裁，由当事人选择而不是强制性规定，“不要所有都经过仲裁，再到法院进行司法诉讼。”

全国政协委员、四川省人力资源和社会保障厅副厅长罗良娟认为，要形成各部门共同维权的联动机制，一方面要建立保障建筑业农民工权益的部门间信息沟通协调机制，及时沟通项目开工、项目用工、参加工伤保险、安全生产监管等信息。另一方面建筑行业主管部门也应对建筑施工企业建立健全奖惩机制。

如何为建筑工人工伤维权服务？全国政协委员、社会和法制委员会副主任张世平认为，工会要主动作为，成为职工依法维权的重要依靠。建筑行业劳动密集，存在职工合同短、队伍散、长流转等特点，更需要提高组织化程度，建设好职工之家。注重发挥农民工来源地村镇工会的作用，抓住工人外出前和返乡时机加强宣传培训，住建、安监等部门应把是否成立工会作为审核评比的重要参照，企业也要为工会当好娘家人提供必要条件，及时回应工会代表职工提出的愿望诉求。

完善法律，加强监管，做好“事先维权”

法律不到位，监管力度不够，也是建筑工人工伤维权难的重要原因。全国政协常委、社会和法制委员会主任孟学农直言：“建筑工人工伤维权涉及6部法律，两个行政规章，以及17个规范性文件。有若干部法律、规章，还屡屡出现农民工‘伤不起’的工伤，需要在依法治国大背景下，解决好在执法过程中存在的不适用、不管用、不好用的问题。”

全国政协委员、上海段和段律师事务所管理合伙人段祺华建议，首先要从立法层面解决现行工伤赔偿问题。应制订一部工伤赔偿法，明确各方主体在工伤案件中的责任，不让建筑企业逃避责任。在确定工伤赔偿责任时，应以工作事实为依据，不要机械地通过劳动合同来认定劳动关系，建筑项目的既得利益者应对该项目建筑工人因工负伤或死亡情况承担赔偿责任。

段祺华还建议，要对法律援助进行立法。“建筑工人往往需要通过法律援助途径获得维权帮助，但《法律援助条例》并没有明确将工伤维权纳入法律援助范围。”段祺华说，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定：“对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。”由于“农民工”不是一个法律概念，且上述意见并没有涵盖非农民工建筑工人，实际操作中仍存在建筑工人无法得到法律援助支持的情况。因而，他建议将工伤案件纳入法律援助范围并在法律层面进行规制，明确建筑工人可以获得法律援助。

“一线施工人员更换频繁，缺乏专业训练，队伍不固定，呈现‘零、乱、散’的特点，缺乏对所处环境与自身行为风险的认知和防范。”全国政协委员、交通运输部安全与质量监管司司长成平建议加强政府监管，引入“事先维权”理念：建立现场风险信息和防范措施告知制度，对不宜进入的环境或异常情况应有权停止施工并及时报告专职安全员，鼓励对隐患举报或投诉，并对这些情况由工伤保险提取一定比例用于鼓励。

“要清晰划分各方职责界限。对谁是主管部门，谁检查谁负责，谁用工谁投保，谁投保谁受益等，按照‘可追溯’原则进一步界定清晰。”成平说。

罗良娟以在四川工作的情况提出了劳动保障执法监督不够的问题。“在我们基层，这一块的队伍确实很薄弱。”她说，以四川为例，四川省从2004年到2013年，工伤参保人数、工伤待遇享受人数、工伤认定的案件，这10年增加了4到6倍，但是全省的工伤行政专职人员只有三十来个人，劳动保障执法监督队伍人员缺口配比达到40%。“执法的监督往往就成了事后的‘119’，事前、事中的监督很缺乏，手段也缺乏。”