直言主管部门对改革有“误读”17名专家上递土改报告

原标题：直言主管部门对改革有“误读” 17名专家联名上递土改报告

降蕴彰

一份由17名土改专家联合撰写的土地改革建议报告，上周已提交至中央全面深化改革领导小组。

这份名为《关于全面落实中共十八届三中全会精神切实推进土地资源配置市场化改革的建议》的报告（下称“建议报告”）长达1.3万字，分别涉及“经济体制改革‘总纲’与有关部委领导的误读”、“对土地用途‘规划决定论’的检讨”、“土地制度改革要切实落实‘总纲’精神”、“土地改革制度的顺序”，以及“统一认识加快修法立法、保证土地制度改革依法有序推进”等五个部分。

建议报告认为，对十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出的土地改革总方向和总目标，目前土地相关主管部门存在“误读”，导致集体土地市场化改革面临障碍。

上述建议报告还指出，目前通过下达规划、计划指标决定土地用途的管理制度，是导致土地财政、房价高涨等一系列土地问题的根本原因之一，而土地改革的惟一出路，是切实落实《决定》中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革精神。

对倍受关注的“小产权房”、农村宅基地、农地征补等问题，建议报告也通过调研数据、分析阐述等提出了具体解决办法和改革建议。比如，针对相关部门的集体建设用地改革试点，建议报告认为，类似试点改革已近20年，遍及22个省区，但仍是在按计划经济的思维搞土地改革。另外，针对《土地管理法》迟迟不能完成修订，建议报告认为存在修法进度过慢和消极守法的态度，致使该法“酝酿了四五年还没改一个字”。

经济观察报获悉，17名联合上书土地改革建议的专家包括清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任陈钊、中国人民大学教授陶然、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等。

一位参与建议报告起草的土改专家告诉经济观察报，出于多种考虑，国内一些权威专家最终并未参与联名上报。其中，北京大学国家发展研究院院长周其仁认同建议报告中的改革观点，但并没有在报告上签名，周其仁主张通过公开的辩论，引起有关方面的重视。

土改精神“误读”？

去年11月中央颁布《决定》之后，土地改革究竟是重复计划经济的老路，还是要转变为“市场起决定性作用”，一直是业内争议的焦点。由于政策制定掌握在相关主管部门手中，时至今日，国土部已经出台和正在制定的相关土地制度改革制度，都是强调土地改革要由政府来主导，要按照土地规划和用途管制的套路来走。

国土部之外，农业部也是土地改革的主要部门之一。两者口径相同，均强调土地改革不能由市场起决定性作用，推进农村土地制度改革必须先搞试点。

中央农村工作领导小组办公室（下称“中农办”）是国土部、农业部之上的农地改革决策部门。针对国土部、农业部一些官员与主张土地市场化改革的专家之间的争论，中农办主任陈锡文曾公开表示，主张土地改革由市场起决定作用，是土改专家们对《决定》的误读、误判。

《决定》颁布初始，其中相关农地改革的内容曾引起广泛热议，一些土改专家、地方国土部门、农业部门的官员认为，《决定》中明确提出的“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”等，都是土地改革的亮点所在，是农地改革的巨大进步。

陈锡文认为，各地没有弄明白中央在《决定》中对土地改革的要求和部署，盲目跟进农地改革。他解释称，只有过去的乡镇企业用地才可能有条件入市、享受与国有土地同权同价；农民对宅基地只有使用权，不能作为财产权抵押、担保、转让；土地制度改革必须“得按照现存的法律法规和政策规定来，否则就是违法”。

上述17名专家联名撰写的建议报告，对陈锡文和国土部、农业部等方面的说法均有回应。建议报告明确指出，在全国16.5万平方公里的农村集体建设用地中，农民宅基地占比高达70%，乡镇企业用地只占10%，如果入市的农地仅限乡镇企业用地，而且还必须符合国土部的土地规划和用途管制，就无法建立城乡统一的建设用地市场，并实现《决定》中设定的土地改革目标。

建议报告提到，由于政府长期强制垄断征地，给农民补偿又偏低，各地的冲突和社会矛盾加剧。目前全国无土地、无工作、无社保的农民已有数千万，地方政府每年发生的违法占地也高达10万起。再加上全国农村有大量的“空心村”，有大量的闲置宅基地，城市建设占地也是严重浪费，说明现存土地制度已经严重滞后，亟待改革。

对于国土部运用下达规划指标、计划指标限制各省土地利用的制度，陈锡文认为，只要改变编制规划、计划的方法，就可以节约农地，减少各种冲突和矛盾。对此，建议报告提出，现在城市发展以及产业布局有许多不确定性，国土部用规划指标、计划指标控制占地的做法属于计划经济的思维，农地改革应该走市场起决定性作用的路子。

郑振源分析称，国土部等方面之所以坚持用规划、计划指标管制土地，一方面是担心一旦允许集体土地入市、农民自主开发，农民就会纷纷卖地建房，政府会控制不住，另一方面源于部门利益作祟，担心部门权责受限。

郑振源告诉经济观察报，现在面对各省普遍存在的违法违规占地，国土部在全国派驻了9个正局级的国家土地督察局，利用卫星遥感监测等技术手段进行执法检查。不包括卫星遥感监测的费用，现在这9个督察局每年的办公经费是2亿元，“管理成本很大，但效率并不高”。

郑振源、陶然等专家认为，集体土地入市之后，政府并不是放手不管，而是要将主要职责转化为培育和建立开放竞争、统一有序的土地市场，并监管市场，维持市场秩序，弥补市场做不了、做不好的事。

他们表示，国土部门在转变职能、简化审批手续的同时，如果能将大量的城市工业存量用地、农村的闲置建设用地都充分利用起来，这样就完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情况下，完成工业化、城市化进程。

耕地红线存废？

在强调政府主导土地改革的同时，陈锡文等官员多次强调，土地制度改革必须遵从18亿亩耕地红线不能破的原则和底线，否则就会影响到粮食安全问题，建议报告对此也提出质疑。

上述建议报告的观点是，粮食总产量主要取决于耕地面积、粮食单产两个因素。如果单产提高，即使耕地面积不变甚至下降，粮食产量也会提高。反过来说，即便在2020年保住了18亿亩耕地，若是单产没提高，或者农民缺乏种粮积极性，农村继续存在大量农田荒芜，也未必能保障得住粮食安全。所以，报告建议有关农业、土地决策部门，应重点在提高育种技术、提高农民种粮积极性等方面作文章，而不是一味强调保护耕地红线。

国家发改委一位不愿署名的专家告诉经济观察报，中国提高粮食单产还有极大潜力，现在中国粮食单产只是美国、英国等发达国家在上世纪七八十年代的水平；此外，中国农村现在还有占耕地70%的中低产田可以改良，有约5-10%的抛荒田可以恢复耕种，只要国家政策到位，完全可以通过提高单产来化解建设和农业争地的矛盾，解决粮食安全问题。

18亿亩耕地红线到底能不能碰，是近年来业内一直争议的话题。2013年5月的“中国金融四十人论坛”上，清华大学经济管理学院副院长白重恩、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁、国家发改委规划司司长徐林等十几位专家联合发布题为《土地制度改革与新型城镇化》的调研报告，就提出面对新一轮城镇化建设，相关决策部门应改变严守耕地红线的思路。

对于如何确保粮食安全问题，白重恩、魏加宁等人除强调提高粮食单产外，还建议通过全国范围内土地占补平衡的办法，让偏远地区农村的集体建设用地指标与城市周边农地进行增减挂钩，以此来实现农用耕地面积不降或下降不大的目标，确切地说，就是决策部门应该以粮食的产量作为红线，而不是一味强调保护18亿亩耕地红线。

由于徐林是国家发改委官员、魏加宁师从著名经学家吴敬琏，还做过4年吴敬琏的助手，《土地制度改革与新型城镇化》报告发布后，曾在国内外引起强烈反响。

改革该不该试点？

在下一步农地流转过程中，陈锡文等官员的观点是，必须先修订《宪法》、《土地管理法》等法律法规，同时国土部、农业部等方面也积极推动试点改革，在土地法律法规完备、土地流转试点取得成功经验之后，才能根据相关政策规定，允许集体建设用地入市。

对于决策部门的土地改革步骤，建议报告认为，早在2008年十七届三中全会中央就提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，国土部酝酿修订《土地管理法》已经过去5年多，到现在为止，两方面的工作还是没有任何进展，背后原因之一还是为了维护部门利益，同时地方政府也不愿意放弃对土地财政的依赖。

曾多次参与《土地管理法》修改讨论的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，“在修法的多轮讨论中，各方都有自己的立场和观点，讨论起来没完没了”，对《土地管理法》的修改也被迫一拖再拖。

今年国土部方面正在着手组织农村集体经营性建设用地、农村宅基地改革试点，郑振源告诉经济观察报，早在1999年至2002年期间，国土部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，包括宅基地试点在内，现在全国20多个省区都有近20年的实践经验。

他说，在广东、安徽等五六个省份20多个市县，已经有集体建设用地流转的地方性法规出台，各地做法不一，利弊尽显，相关部门只要深入实际，就可以成功总结出一套集体土地入市的法律体系，现在相关部门还要继续搞试点，实际上是在拖延农地改革步伐。

郑振源表示，包括集体建设用地流转试点在内，去年以来相关部门推出的土地改革制度，实际上都是在走回头路。

上述建议报告明确提出，现在农地改革的问题不在于要不要试点，而是要抛弃计划经济的思维定式，要用市场经济的观点、按《决定》提出的改革宗旨来分析、解决农地改革中的一系列问题，这样可以得到一套符合改革目标的、可行的土地制度改革方案。否则，报告认为“再做100个试点也没有用”。

经济观察报还了解到，建议报告对小产权房转正、农地征用补偿偏低、农民宅基地权益侵权、财税制度配套改革等问题，也提出了一系列改革建议。另外，为了尽快推动土地改革的修法、立法工作，17名土改专家在上书中央全面深化改革领导小组的同时，还将建议报告提交至国务院法制、国土部等多个部门。