上海司改：试点方案初定 实质运转待期

原标题：上海司改：试点方案初定 实质运转待期

经济观察报记者 梁嘉琳

2014年8月12日，肇嘉浜路308号，上海市高级人民法院无声而立。

上海在全国率先启动司法改革先行试点，至今已满一月。全市三级法院均在悄悄设计实施方案，等待上海市委批准。而二中院、徐汇院、闵行院、宝山院等四家法院的先行试点，各项改革也未落地。受访各方在积极评价“破冰”之举的同时，也表现出对改革的效果以及有可能出现的异化表示担心。

司法改革尚未实质运转

“没什么人能做到比较超脱。”上海80后法官林菀谈论法官圈同事、朋友的心态时这么说。

林菀工作的基层法院在上海市郊区，辖区内案件以民商事案件为主，刑事、行政案件和知识产权、金融类案件较少。

尽管案件受理量不如浦东等发达区域多，他们仍要“开足马力”干才能完成业绩考评。林菀说，中青年法官是办案主力，院里分给他们的案子本身就比较多、比较难，每个月底就算加班加点，结案率也不如50岁以上的法官好看。

“法官圈有句话：办案子是为了不办案子。”带了逾十名法官博士生的华东政法大学宪法学教授、博导童之伟感叹，一些年轻法官寄希望于积极办案，获得院长、庭长认可，从审判岗位调到非审判岗位。长此以往，有“位子”的不办案子，办案子的没“位子”的怪现象出现了。

这是改革所希望改变的。一个月前，《<上海市司法改革试点工作方案>实施意见》获上海市委原则通过。此前，中央司法体制改革领导小组办公室（简称“司改办”）选择了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

随即，上海召开全市司法改革先行试点部署会。确定市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区的法院、检察院8家单位先行开展为期半年的改革试点，在试点基础上，明年在全市推开。

时隔一月，经济观察报记者从上海政法系统获悉，表面上是二中院、徐汇院、闵行院、宝山院等四家法院先行试点，实际上这四家法院设计的方案还未落实，等到明年一季度，全市三级法院各自设计的方案悉数报上海市委批准后，全市同步启动试点。这意味着，今年内，上海市将无任何一家法院的试点进入实质性运转。

对于此次改革，受访的中级法院、基层法院法官普遍期待方案中有望“解放法官”的部分内容——工资可能上涨了，案件分配合理了，待遇和职位脱钩了。具体而言，该方案提出，建立以专业等级为基础的法官工资待遇保障机制；建立符合法官及司法辅助人员职业特点，有别于一般公务员的司法人员职业保障体系，增强法官的职业荣誉感和使命感。与此同时，推行主审法官办案责任制，凸显主审法官在办案中的主体地位。

法官人才的流失问题已经受到重视。上述中级法院资深法官披露，去年是上海法官流失最厉害的一年，有70多名法官离职。上个月底，最高人民法院公布了2014年度司法调研课题中标结果，首次纳入了“法官流失问题研究”。

为稳定人心，中央司改办负责人已在接受媒体采访时明确要求，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平。但由于法官薪酬方案还没公布，4位受访法官均表示处于观望状态。

担忧“逆淘汰”

上海和基律师事务所主任律师、首席合伙人边立鑫每次跟法官抱怨超期审判、超期执行，总能听到法官反过来抱怨“案多人少”。“人少，不是说法院的编制少，是说执法槌的审判人员少。”上海市法学会副秘书长汤啸天介绍。上海大邦律师事务所高级合伙人斯伟江从经办过的案子发现，有的法院占用法官编制的司法人员中，有2/3不办案。

上海已有改革方向：一是通过员额制，确保85%的司法人员直接投入办案；二是通过新型法官遴选机制，把司法人员中33%的精英选为法官，从而获得上文提到的独立审判权、差别待遇等。

具体来说，《<上海市司法改革试点工作方案>实施意见》明确，把法院工作人员分为法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。设3到5年的过渡期，逐步推行严格的分类管理制度，建立以法官为核心的人员分类管理体系。组建法官遴选、惩戒委员会，完善法官遴选、晋升的办法、条件和程序。

“定方案的，都是身居高位的老法官。”受访的青年法官对此并不乐观，他们担心遴选标准很可能是根据工作年限、办案数量、学历高低。一名受访的80后法官说，假如按照论资排辈的逻辑，设置“担任审判员年限”等门槛，或将“担任院长、庭长”作为加分条件，平时不办案的那些“老资历”就可能被选上去了，而精英化的年轻法官却被选下去了。

童之伟认为，如果选拔法官的标准是官职、头衔，那么可能导致一些有办案经验、受过系统法学训练的年轻法官下来了，而一些较少办案的带“长”的人员却被选了上去。若如此，整个法官系统就会出现质量上的“逆淘汰”。他建议，确定选拔标准时头衔和办案业绩并重。所谓办案业绩，首先是过去5年或10年的办案数量，可将办案数量在标准中的权重设置到50%或以上。

此外，部分受访者担忧，有“位子”不办案子，办案子的没“位子”的现象，会因法官遴选机制改革而加剧。按照《人民法院组织法》，法院院长必须是一个法院的首席法官，必然进入法官员额序列。而合议庭、审委会都是中国的审判组织，院长、庭长在审委会上讨论案件，也依法被视为在行使法律赋予的审判权。“庭长每周开一天审判长联席会议，开一天审委会，另外几天大量的行政管理事务要处理——怎么可能期望这些法官亲自办案子呢？”上述中级法院的资深法官反问道。

多位受访法官建议，考虑到不能完全堵塞年轻法官的晋升通道，建议各试点法院留出一定名额的机动指标，用于每年从优秀司法人员中遴选出新法官，别等到五年、十年后“老人们”退下来了再让年轻人上，那时候法官队伍就青黄不接了。

中央圈定了4项居于基础性地位的司法体制改革——“完善司法责任制”、“健全司法人员职业保障制度”、“推动省以下地方法院人财物统管”、推动省以下地方法院人财物统管”。经济观察报记者从上海市政法系统获悉，上海将采取先易后难的方式，等出台前三项实施方案后，预计明年才会出台最后一项。

“食物链”末端

“地方党政领导、具体党政部门、检察院、法院领导、上级院……”谈到日常审判最容易受到的直接干扰，上海市某基层法院一位法官掰手指头数起来。

《人民日报》一篇文章中也承认：“地方干涉、行政干涉事例屡禁不止。在一些地方，检察院、法院被地方政府视为行政工具，在征地拆迁、经济纠纷、涉黑案件等方面，往往使用行政命令、“批条子”“打招呼”等方式，迫使检察院、法院作出有利于己的司法裁判。”华东政法大学教授马长山则直言，法院院长常到当地党委开会，领取涉及到涉诉信访、扶贫、救灾、维稳、舆情等方面的各项任务。

边立鑫也表示，在法院，一条不成文的规定是，审委会的意见高于合议庭的意见。有时候，案件经办法官明知自己判决没问题，但判决书还是需要庭长、院长签字同意甚至出具处理意见，少数案件还需要审委会通过会议纪要。

在斯伟江看来，经办案件的一线法官们正面临两条“食物链”的夹击。在法院外部的“食物链”中，上游依次是纪委、公安、检察院，法院处在“食物链”末端。在法院内部的“食物链”中，上游依次是院长、庭长、审判长，普通法官处在“食物链”末端。

为此，本轮改革将攻坚“去地方化”和“去行政化”。去地方化方面，将各区县法院、检察院作为市级预算单位，纳入市级（上海为省级行政区）财政统一管理。去行政化方面，建立健全司法机关办案组织，实现办案组织专业化、扁平化。

耐人寻味的是，本轮改革拟将审判权交还给经办法官，受访法官却高兴不起来。汤啸天解释说，过去法官会觉得：“就算出了错，我也只是提议人，你们领导都是批准过的。”今后，如果事实认定上不需要领导签字，判决书的署名人（即经办法官）就是决策人，这对经办法官是极大压力。童之伟对此建议，为避免法官不敢担责，可借鉴英美法经验，在裁判文书中，作为合议庭成员的法官各自亮明自己的法律意见，把协同意见、反对意见都写清楚，个人只对自己的法律意见负责，这样办案法官每人的道义责任、政治责任、法律责任就都明确了。

然而，受访律师表示，本轮改革仍有盲区。一是并未触及审委会对个案的不当干预，审委会工作规则由各法院自行制定，院长、庭长对指定主审法官仍有很大的自由裁量权，需要提交审委会讨论的“重大”“疑难”案件如何确定也有模糊地带；二是未触及纪委、公安、检察院对法院的违法施压，因为就算实现了“省级统管”，法官任命权还是在本级人大，法院和当地的“上下级”关系依然存在。

“本轮改革是在寻找理想与现实之间的‘最大公约数’。”曾参与改革方案制定专家咨询的复旦大学法学院院长孙笑侠透露，与去地方化、去行政化这两个重要问题相比较，审委会改革、法院与纪委、公安、检察院的权力运行机制调整都属于可以暂时搁置的问题，可以放到下一轮改革时来处理。

（文中林菀为化名）