专家：农村建筑抗震设防一定要纳入政府监管体系

原标题：“农村建筑抗震设防一定要纳入政府监管体系”

本报记者 李松涛 《 中国青年报》（ 2014年08月12日08 版）

据云南昭通鲁甸抗震救灾指挥部消息，截至8月8日15时，地震造成昭通市鲁甸县、巧家县、昭阳区、永善县和曲靖市会泽县108.84万人受灾，617人死亡，112人失踪，3143人受伤，22.97万人紧急转移安置。

从震级上看，6.5级算不上特别高，却造成了大量的人员伤亡。

用北京工业大学抗震减灾研究所所长、国家减灾委员会专家委员会专家苏经宇的话来说，这次地震造成的人员伤亡超出了想象。

其实，类似的情况已经不是头一次发生。2012年，云南昭通市彝良县分别发生5.7级地震和5.6级地震，造成80多人死亡。

那么，究竟是什么导致了与震级不相符的灾害发生？

复杂原因导致灾害严重

“从以往经验看，5级以上地震大多会造成一定的破坏性，破坏程度与震级、震源深度、震中与人口密集区的距离等因素有关。” 清华同衡规划设计研究院城市公共安全规划研究所所长万汉斌说。

根据公开资料，云南省强震台网龙头山强震台记录到此次地震东西向的最大加速度为0.985g。中国地震局公布的此次地震烈度图显示，震中最大烈度达到了9度。

在苏经宇看来，这两个数据都表明，此次地震的震中区地震作用相当强烈。

在物理学上，当地震的加速度达到1g的时候，地面上的物体就会被抛起来，此次地震的最大加速度已经接近这个数值。从烈度上看，云南昭通属于我国抗震设防烈度表中的7度区，而此次地震最大烈度已经达到9度。

这样的强烈地震作用带给灾区的，是大量的建筑倒塌。当地民众形容，街道就像被轰炸过的战场。

苏经宇告诉记者，由于山区复杂的地形地貌与地质构造，在强烈地震作用时，建设于该区域的房屋一方面面临强烈地震作用的放大震动，另一方面还要遭受滑坡、崩塌等地质灾害的频频打击，甚至受两种作用叠加与复合的综合影响。

“从灾区实际情况来看，房屋破坏也主要是由上述两种原因造成的，这不仅加重了房屋倒塌数量和人员伤亡的比例，而且也对救援工作产生极其不利的影响。”苏经宇说。

中国建筑科学研究院工程抗震研究所研究员罗开海是《建筑抗震设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》等现行国家标准的主要编制人员之一。

罗开海告诉记者，地震造成建筑物的倒塌破坏大致可分为三类情况。第一类是由于建筑物自身的能力不足以抵抗地震造成的剧烈振动，进而导致建筑物的破坏或倒塌；第二类是由于强烈地震引起的水坝坍塌、海啸、火灾、爆炸等次生灾害造成建筑物的破坏或倒塌；第三类是由于地震产生的断层错动、山崖崩塌、河岸或山体滑坡、地层陷落等地面严重变形造成的建筑物破坏或倒塌。

“从此次云南鲁甸地震的情况来看，建筑物的倒塌破坏应主要集中在第一类和第三类两种情况。”罗开海告诉记者，地震造成的山体滑坡是此次地震中村镇房屋建筑倒塌、人员伤亡的一个主要原因。

这就像一个连锁反应，高于设防的地震烈度和过大的地震加速度造成了强烈的地震作用，强烈的地震作用造成大量房屋倒塌，而大量房屋倒塌造成超出想象的人员伤亡。

“灾区房屋的抗震能力普遍较差。”苏经宇说，此次震中区位于乡镇及农村地区，而且经济条件较差。这些地区的建筑主要以土、木和砌体等材料为主，普遍未进行抗震设防或未采取有效的抗震措施，在强烈地震作用下极易发生破坏甚至倒塌。这是此次地震造成重大人员伤亡的重要原因。

罗开海也认同这个观点，在他看来，农村建筑物抗震能力低下是此次地震中房倒屋塌，进而造成大量人员伤亡的另一个主要原因。

高风险的城市，不设防的农村

如果查阅历史，会发现，在我国，有关地震防范的工作一直在加速。

1974年，我国第一个建筑抗震设计规范发布。1976年唐山大地震之后，对74规范进行修改，颁布78规范，之后是1989年的89规范。

2001年，我国颁布实施了《建筑抗震设计规范GB50011-2001》，把我国分成6～9度4种设防分类。其中规定，6度区要在建筑设计时进行相应的抗震构造措施，7、8、9度区的建筑物，在结构设计时应该进行抗震验算。同时根据建筑物的重要性和高度，选择不同的抗震等级，以此确定不同的抗震构造措施。

1976年以前的建筑物，大多都没有考虑抗震设计，1989年89规范将抗震设防区从7度扩大到6度区，使我国的抗震设防区占到大陆国土面积的60%。

与此同时，各种建筑抗震的标准、规范相继出台，这其中就包括《村镇建筑抗震技术规程》。

“我国抗震防灾为主的国家和行业标准20余项，基本覆盖了地震灾害管理的各环节。”罗开海说，近几次大震震害经历表明，我国现行的抗震防灾标准在抗御地震灾害、减轻人民生命财产损失上发挥了巨大作用。

按照专家们的说法，这些标准、规范中都有强制性的条款。

万汉斌告诉记者，《建筑抗震设计规范》、《村镇建筑抗震技术规程》都提出6度及以上地区的建筑要进行抗震设防。但这些技术性文件的落实还需要相关法律法规的支撑。在城镇地区，建筑的抗震设防从设计到施工验收都做得比较到位；但对于农村地区的自建房，落实相关标准还存在较大困难。

“通俗地说，现状是，高风险的城市，不设防的农村。”万汉斌说。

之所以会出这样一个局面，历史原因、现实原因、主观原因、客观原因纠缠在了一起。

在罗开海看来，由于历史上的经济和技术条件所限，我国广大农村的既有房屋建筑，特别是上世纪八九十年代以前的农村老旧房屋，几乎未采取抗震措施。虽然自2008年四川汶川特大地震以来，社会各界对建筑（包括村镇民居）抗震越来越重视，但在广大农村、特别是我国西南、西北以及西部的偏僻山区，当地的经济水平、建筑工匠的技术水平落后以及抗震防灾的主观意识淡薄仍旧是阻碍农村房屋建筑抗震能力改善的主要因素。

罗开海告诉记者，在我国的大中城市，房屋建筑基本上都纳入了建设监督管理程序，房屋建筑一般都是正规设计、正规施工、正常使用，工程质量和抗震性能一般是有保证的。而对于一些中小城镇和广大农村地区，由于早期的人力、物力、财力甚至技术能力的限制，要么房屋建筑的抗震防灾投入不足，要么房屋建设活动游离于建设监督管理程序之外。“这一类房屋建筑并未完全或没有执行《建筑抗震设计规范》等抗震防灾技术标准，其抗震防灾的能力无从谈起”。

本世纪初，在总结了国内数次地震经验以及巴基斯坦、伊朗等国外地震灾害后，国家已经意识到农村抗震能力薄弱的问题，并出台了一系列文件，同时在全国范围内推动了地震安全工程、抗震安居工程等。农村新建建筑抗震能力得到提升。

但是，农民的自建房、农村的既有建筑，抗震能力仍然经不起检验。

经济因素、体制因素是苏经宇眼中农村建筑抗震能力差的两个关键词。

“我国长期以来实行的是城乡二元化体制，城市与农村在管理、投入等机制上都有较大差别，不可避免地造成了抗震设防管理重城市轻农村的现象。”苏经宇说，从这次地震灾区的农村实际情况来看，普遍经济条件较差，交通不便，既有建筑以及自建房历史上多是以遮风避雨为主要目的，加之地震并不是经常发生和抗震意识不强等原因，很少考虑抗震的需求，导致房屋抗震能力较差。

在万汉斌看来，从汶川、玉树、雅安，到这次昭通鲁甸地震，反映的问题很明显，我国大部分农村地区建筑的抗震能力仍然十分薄弱。“农村建筑抗震设防一定要纳入政府监管体系之中”。

资金短缺是农村建筑设防的最大障碍？

毫无疑问，提高农村建筑的抗震能力是当下亟须解决的问题。

在专家看来，资金投入、安全意识、宣传教育都是促进这一问题解决的重要方法。

罗开海给记者算了一笔账，对于同一房屋建筑，土建造价相对于不抗震设防的情况，按6度标准设防，建筑成本增加不超过5%，7度增加不超过10%，8度增加不超过15%。随着社会经济的不断发展，房屋建筑的标准、室内外装饰标准以及设施设备标准都在不断提高，单纯的土建造价在房屋建筑总造价中的比例正在不断下降，房屋抗震设防的成本投入在房屋建筑总建设成本的占比是很小的。

“既有村镇民居的抗震加固，按照我国1966年邢台地震以来的抗震加固经验，采取因地制宜、技术适当的加固措施，也仅需投入少量的资金即可。”罗开海说。

万汉斌的经验中，7度设防区，一栋普通建筑设防与不设防的建造成本差异一般在15%左右。如果严格按照相应标准进行建造和加固，一定的资金投入是必要的。

在这个问题上，万汉斌的思路是，经济条件比较好的地区，应加强抗震方面知识的宣传教育，采取和城市一样的监管模式；经济条件一般的地区，应给予农民一定的补贴；对经济条件较差的地区，政府应加大补贴力度，中央也应给予一定支持。

“呼吁国内的土木工程专家多深入基层：一是发掘各地传统施工法中行之有效的抗震措施，降低农村建筑抗震设防成本；二是加强农村地震抗震知识的宣传和普及，新建建筑一定要达到抗震设防标准。”万汉斌说。

其实，在政府层面，已经开始开展相关的农村既有建筑改造工作。

2008年，中央拿出两亿元在贵州进行农村危房改造试点，2009年这一试点扩大到中西部950个县，补助改造近80万户农村危房。今年，中央安排农村危房改造补助资金230亿元，支持全国266万贫困农户改造危房。

2011年，住房和城乡建设部印发的《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》要求，享受各级政府农村危房改造资金补助农户实施住房重建或新建的，必须严格执行抗震要求有关规定。县级住房城乡建设部门和乡镇政府村镇建设管理员要按照抗震要求，加强对农村危房改造房屋设计、施工等环节的指导与监督。

但值得注意的是，这项工程主要针对居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户，覆盖面相对较小。

“由于我国农村房屋，量大面广，很难在短时间内使农村房屋安全问题得到根本性的改变。必须以宣传、教育、普及和技术援助为主，辅以必要资金帮扶，充分调动广大农民抗震防灾的自觉性和积极性，唯其如此，才可能从根本上改善农村房屋的抗震能力，减轻地震灾害。”罗开海说。

在苏经宇看来，当下要做的是补齐旧账、不欠新账。针对广大农村历史上存在的大量既有建筑以及自建房，通过改造加固等方式使其达到相应的抗震能力，补齐长期以来在此方面的历史欠账。例如对地震重点防御区应在震前加强排查，根据排查结果进行改造和加固；对其他地区可制订规划分期分批进行改造和加固，补齐农村既有建筑抗震方面的欠账。另一方面，可采用政府补贴、个人自筹等多途径及类似于城市的管理机制，使未来农村抗震防灾不欠新账。

但在苏经宇眼中，更重要的是改革。

“从观念和体制上消除城乡二元体制的影响，通过改革逐步形成适应我国国情的农村地区抗震设防管理机制，全面提升农村地区的抗震防灾能力。”苏经宇说。