相关部委分歧过大导致不动产登记条例难产

本该在今年6月30日之前出台的《不动产登记条例(征求意见稿)》(下称登记条例)至今未能面世，引发了各界舆论对登记条例缓行原因的猜测。经济观察报记者近日独家获悉，与方案相关的各部委之间出现了过大的意见分歧，造成了登记条例没能如期上报国务院。

目前，由国土资源部、住房和城乡建设部(下称“住建部”)会同国务院法制办、国家税务总局[微博]等有关部门负责起草的登记条例，依然在内部征求住建部、农业部、国家林业局、国家海洋局等部委意见的过程中。

经济观察报记者从接近中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)一位知情人士处获悉，各部委对于不动产登记的分工已有安排，具体方案为：住建部、国家林业局、国家海洋局等需配合国土资源部做好各自所在领域的不动产登记工作，而受人关注的农业部则要在5年后将其掌握的土地承包经营权力和信息系统等核心资源交给国土部。

事实上，2007年《物权法》颁布时即提出了统一不动产登记制度，然而其后却毫无进展。而产权清晰的必要性日益紧迫，中共十八届三中全会提出的“完善产权保护制度”、“赋予农民更多财产权”、“健全自然资源资产制度”等基础性工作，就需要有清晰的不动产登记制度来保障这些市场化资源配置的关键环节。

就当下而言，不动产登记的重要性，一是农村土地流转；二是城市房地产税。没有系统、清楚的不动产权益体系，这两点无从谈起，而对内而言，它更是部委机构改革和职能转变方案的重要内容。

国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜在接受经济观察报记者采访时表示：“目前不动产登记不存在任何技术障碍，略有争议的是在登记内容权利设置方面，以及各部委的信息公开程度和权利配合程度，这种协调正是不动产登记的难点所在，每个部委都有自己的诉求和依据。”

权力剥离

2013年3月29日，国务院办公厅就发布了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》，要求于2014年6月30日之前出台登记条例，然而限期已过，条例依然未出。

经济观察报记者获悉，目前不动产登记的分工已经有初步方案：住建部协同国土部进行不动产统一登记(比如登记房屋的主体、测量建筑面积等)；国土部监督全国土地登记、林地登记、草地登记、海域登记等工作，会同有关部门起草《不动产登记条例》，制定不动产产权争议政策，推进不动产登记基础平台建设；国家林业局配合国土部开展全国国有林区登记。

而在这个分工中，最引人瞩目的是农业部的分工任务。农业部的任务具体如下：农业部农村土地承包经营权纳入不动产统一登记，这项工作时间给予5年过渡期(具体时间过渡点是2018年12月31日)，在过渡期间内农业部会同国土部指导农村土地承包经营权的统一登记工作，过渡期后，由国土部指导农村土地承包登记工作，农村土地承包经营权利和信息系统纳入国土部。

对应着地权、物权朝向程序化、透明化方向的坚实步伐，是相应的权力架构也在发生着调整。“因为农村土地承包经营权和家庭联产承包责任制是一体的，也是现行中国大陆农村的一项基本经济制度和基本权利，如果农业部的土地承包经营权利被剥离，意味着过去二十年农业部的核心行政职能行将淡出行政格局。”北京京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉记者，农业部早已成为部委中名副其实的“小部委”，所以这项改革阻力并不大。

也就是说登记条例出台过程中的阻力并不会来自于农业部。

据了解，目前住建部对此项分工的异议可能较大。中国房地产研究会副会长、原南京市房管局局长胡志刚表示：“全国个人住房信息联网系统是住建系统调控的基础信息，现要求住建部协同国土部做不动产登记信息系统，若将全国个人住房信息联网系统拿走，住建部的调控措施、理论、法律等就没有理论数据支持。”

显然，核心信息归笼、集中之后主导不动产登记的国土部门，操控住建系统房产信息体系的专业性的确有待考量，而如此质疑在林业、海洋等部门同样存在。

不过，在基层单位，不动产登记的权力再分配似乎较中央部委快得多。这或许是因为全国不少城市的住房和国土系统本就归属于一个部门，比如深圳市规划和国土资源局、天津市国土资源和房管局等，所以国土部早已在地方部署不动产登记任务，比如辽宁省编办最近下发通知，要求将不动产统一登记工作职责正式整合到省国土资源厅。

微调的背后

而在登记条例制定背后的部委权力再分配艰难推进的同时，条例本身的调整也在继续。

经济观察报记者获悉，对于尚在会商阶段的登记条例，住建部给予了两条修改意见，其中一条就是对不动产登记机构进行了调整。此前国土部给出的方案为：“市、县国土资源主管部门为本行政区域的不动产登记机构。”现在已经修改为：“市、县国土资源主管部门为本行政区域的不动产登记机构，本条例另有规定的除外。”后面附加了一句话显然是为其他部委的不动产登记机构留存了可能性。

另外一条修改也是异曲同工，将第五章的登记类型第一节的“总登记”修改为“初始登记”，同时把第24条规定修改成：“不动产登记机构依职权可以在一定时间内组织对辖区内全部不动产或者待定区域内不动产进行总登记，县级以上人民政府应将总登记以及调查测绘所需经费纳入财政预算。”

在国土部一位官员看来，“微妙的修改显示出各自的利益，总登记范围太广大了，把总登记修改成初始登记，其实是给自己部委留下了后路和权利，我把最开始的登记让给你国土部，后面的登记归谁还不确定，按照不动产的分工，不动产登记只是模糊地要求住建部协同国土部做好不动产登记，以稳妥为名义最大的保护自己权利。”

上述官员认为，看似简单的文字修改背后耐人寻味，他表示本来这些事情是由国务院法制办来协调，但却由国土部来做，外人看来国土部在跃跃欲试，其实国土部也只是按必要的资源需求在统筹安排。

“中编办并没有给不动产登记局任何编制名额，现在我们是一套人马两套班子，没有编制名额就没有职位，干的好是一个临时干，干的不好也是临时干，我们现在做不动产登记完全是给自己身上在加担子，因为我们内部一直强调勇于担当的精神。”上述国土部官员表示。

而至于登记条例的其他部分，改动都并不明显，主要是外界普遍关心的“依法查房”有所微调，同时明确了不动产登记资料的保护。

作为开发商代表，刚刚和美国六旗集团签约的山水文园集团董事会主席李辙则告诉记者：“不动产登记制度作为物权制度的基础性制度，其出台并不会对楼市产生巨大波动，因为带有问题性的产权房屋还是少数，但希望登记条例尽早出台，从根本上保护公民的物权。”

而考虑到这一方面的重要性，向洪宜甚至还建议成立国家不动产登记局。(经济观察报)