《预算法》三审 地方债破冰

原标题：《预算法》三审地方债破冰

4月21日，《预算法》修正案草案在第十二届全国人大常委会八次会议上进行三审。

这场本应该在去年8月会议上进行的三审虽然姗姗来迟，但其修改内容仍引起政界、学界以及舆论的高度关注：一是地方债有望破冰，二是转移支付制度进一步得到完善。

现行《预算法》于1994年获得通过并自次年开始施行，内容涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督，以及其他预算管理活动。由于其关系着对政府每一笔支出的分配和监督，对经济和社会的健康发展有着“牵一发而动全身”的作用。

但随着中国市场经济、公共财政，以及民主政治体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展的要求，必须对其进行修改。

在经过了漫长的修法反复之后，2011年12月，全国人大常委会终于对该法草案进行了初次审议，后又于2012年6月进行了二审。其每次修改和审议，都将政府与人大、中央与地方的博弈展现得淋漓尽致。

从此次三审稿传递出的信息看，地方政府的预算空间得到了大幅拓展，但中央对地方的管制也更加规范和严格。

堵后门开前门

《预算法》三审稿中，最受瞩目的就是地方债破冰的相关新规定。

三审稿明确规定，一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债务举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

除此之外，和外界猜想的不同的是，三审稿中将地方债的主体明确为地方债的举债主体为经国务院批准的省、自治区和直辖市，而非之前传闻的地级市甚至县级市。

三稿的此项规定明显有为地方债破冰的意味。现行已20年的《预算法》原则上规定地方政府不得发债。其中第28条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

但20年间，大陆的财政体制经历了巨大变革，原先全国一盘棋式的统一预算变成了分级预算，各地方政府逐渐成为独立的预算主体，在地方建设，尤其是基础设施投资上起主导地位，不许发债的规定已经通过“走后门”的方式屡遭突破。

此外，现行《预算法》中“除法律和国务院另有规定”的条款也给地方政府发债留下了制度的“后门”。

实际上，2008年国际金融危机之后，中央政府为刺激增长，分两步将“后门”制度化：首先由中央代地方发债，其次又允许地方发债。自2008年起，中国地方政府开始大量通过融资平台的方式进行举债，城投债浮现在世人眼前。

审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿元，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿元，全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。

而财政部统计，2013年全国公共财政收入仅为12.9万亿元。

审计署对地方债的评价为“目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患”。

对于地方债带来的潜在风险，持不同意见的学者有着不同的争论，有人认为地方债必须通过立法的方式进行管控，也有观点认为地方债不需立法，通过财政政策来调节即可。

《预算法》三审传递出的消息应该给这场争论画上句号：通过立法的方式堵住了现有地方债“后门”操作的方式，但也通过立法的方式给地方债开了“前门”。

“戴帽资金”戴上紧箍咒

除地方债破冰外，此次《预算法》修正案草案三审稿另一项进步是明确了转移支付的主体为一般性转移支付，限定了专项转移支付的范围。

此项规定被学界视作是中央政府对地方政府的松绑，也被视作是中央政府为维护政府财政预算的严肃性所作的尝试。

虽然法律规定，由各级人大审议通过的政府预算是政府收钱与花钱的依据。但是在实际操作中，上下级政府间的转移支付并不具体体现在预算报告中。而各专项转移支付资金由于专款专用，不得用作统筹资金，更被称为“戴帽资金”。

目前大陆在专项转移支付的监管中，几乎没有可以依赖的法律，国务院也没有任何关于专项转移支付的管理条例和办法，财政部对专项转移支付的规定是“一事一议”，也几乎等同于没有规定。

正是这种不受约束的资金，让“跑部钱进”成为可能。

此外，《预算法》三审稿还规定，在安排专项支付时，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。这也是针对目前专项支付所产生的相关弊端而采取的针对性措施。

现行《预算法》规定，中央、省级的专项支付资金的拨付，必须由地方上拿出配套资金。地方政府在配套资金筹集上有不小的压力，甚至有些地方项目因为配套资金过多，高于地方实际经济实力而烂尾。

中央政府要求地方政府为专项转移支付承担配套资金的初衷是防止地方政府为了申请资金盲目立项，导致资源浪费。

但实际上，在现实操作中，原有规定使得地方政府申请专项支付资金乱象频发：不少欠发达的城市为争取上级的资金，弄虚作假，挪用虚构配套资金，甚至挤占其他民生项目的预算用来向上级“钓鱼”。

原本防止地方盲目立项的规定带来了弄虚作假的副作用。而原本需要财政专项支付资金支持的地方，往往因无法筹措配套资金而被拒之门外。

除此之外，由于缺乏监管，中央部委之间的横向联系沟通也不足，使得转移支付的随意性较大，地方政府向不同的职能部门申请性质相似的专项转移支付，从而造成资金重复投入现象时有发生。

对于专项转移支付的未来，中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授向《凤凰周刊》记者表示：“专项转移支付本身就是各部委通过一些文件的方式对资金的分配，将来要逐步地减少甚至最终取消，未来一切财政的行为都应该纳入到法制的规范运作中来”。

背后博弈

由于《预算法》牵扯到中央与地方、地方与地方、公众与政府之间的多层博弈，在每次修法的过程中都会出现很多不同意见和争论，这不仅使得其每次修法都成为公众瞩目的焦点，也使得其每次的修改都十分谨慎。

对于此次修法，从禁止发债到允许发债，中国财税法学研究会副会长、中国人民大学法学院经济法教研室主任朱大旗教授认为，总体来说是一个进步。至于允许发债背后的种种限制，也证明了中央政府对财政风险的担心仍然存在。

实际上，从原定去年8月延迟到2014年4月三审，《预算法》的修法也在等待中共十八届三中全会给出一个整体的部署和改革的要求。

中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授则认为，三审稿虽然试图在地方举债问题上有所放开，但实际上三审稿的规定仍然非常严格。地方上所获得的举债权实际上进步不大。最大的变化只是将原先向国务院的空白授权改成了更具体的授权。实质上发债的主体、项目和限额还是要由国务院来审批。

对于地方债未来的修法，施正文认为，未来要给地方一定程度的自主举债权限，债务是保证地方财政重要的管理工具和手段，地方上有适度的债务规模有着其合理性和必然性，光堵是堵不住的。

而至于将发债主体设置为省一级单位，而不是地市和县区，甚至连副省级的计划单列市都没有发债权，则更像是中央地方博弈出的结果。

一方面，适当放权让地方基础设施项目能够借助包括发债在内的融资方式运作，能够完成地方实现稳增长的目标。另一方面，也显示中央政府对于地方财政风险上升的担心。以省而不是地市为单位，也能更便于中央对地方债务的控制。

但是把发债权放在省一级，也会带来不小的后果。熊文钊担心把省做大后既不利于充实县、市财政，也不利于中央的宏观调控，“过渡时期这么做尚可，但长期作为国策是很危险的”。 实际上，目前最需要发放地方债的不是省一级单位，而是各地市。需要发债的项目，比如公租房建设、公共服务和产品的提供都是地方职能，无论是美国还是中国，地市级的发债规模要远远高于省、州一级。

因此，自三审稿公布之后，便有不少地方官员担心，修法通过后，除了要“跑部钱进”外，还要再“跑省会钱进了”。

除此之外，三审稿规定地方上发债收入要编列入各地的预算调整，而非年度预算中。对此，朱大旗认为，这也体现了人大和行政力之间的博弈。

在各地方人大，预算调整属于人大常委会的职能，而非全体人大代表的职能。将地方债收入绕过人大，仅仅归入人大常委会管理，不利于人民代表大会对地方债发行的必要性、合理性和可行性的决策。

根据实际情况，地方人大常委会构成成员和行政官员又有天然的联系，实际上在地方债的发行上，地方人大可以做的事情少之又少。