三是转移支付资金到达农村后，使用效率也及其低下。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算；到达农村的项目资金，大多都是干部主持对“资本家”招标，实际30元的项目，招标价格高达百元以上。（1）例如，大别山区一个国家级贫困县近10年间，一共争取到中央财政转移支付专项资金2.4亿元（包括财政贴息扶贫资金、财政支农资金和以工代赈资金等），这其中有60%以上用于平衡县级财政预算。此外，专项资金下拨到项目后，县乡都要专门成立机构来主持资金、项目运作，还要有专门人员，配套办公地点、交通工具和办公设备，所剩无几的资金再来一个“官商合谋式”的招标，结果是专项资金到该用的时候已经是“钱到地头干”了。（2）贵州北部有一个县，该县人口48．9万，农业人口约42万人。政府农口供养人550名（其中70％的人员在县城机关）。04年该县农牧部门行政预算为人民币877.6万元，林业局行政预算为人民币254.5万元，水利局行政预算为人民币264.4万元，合计人民币1396.5万元；该县2004年水利、畜牧、农业、国土、林业、气象、扶贫办、农行等部门共得到上级财政项目扶持人民币4267.87万元，县财政配套227.1万元，共计人民币 4494.97万元。按全县农业人口平均，人均投入107元，而财政报告上农民人均增收不足一百元（农民反映没有增收，有的还收入下降了）。和当地各乡镇农民访谈，农民反映农业产前产中产后没有得到什么服务，由此可见，巨额的支农资金主要用在了养农业行政机构和不干活的农业行政人员上。

财政转移支付路径、财政资源的配置方式、财政资金的管理使用体制存在的问题是非常严重的，除宝贵的财政资金大量的浪费外，更大的后果是造成了政府机构和人员的膨胀，资源越多，政府机构和人员膨胀就越快，经济发展的好处不能让人民分享，而是被政府体制内的既得利益集团消耗了。这样的问题不尽早解决，将来是付不起改革成本的。

第六，农民权益进一步弱化。

一是由于农业税的取消，农民与政府博弈的筹码没有了，农民与政府似乎没有了对话的机会和渠道。过去政府找农民要钱，不得不听取民意，改进政府工作；现在，政府成为了“施舍者” ，农民成了“被施舍”对象，农民的主人翁地位既没了经济保障也无政治保障。从现在农村开展的合作医疗、农村信用社改革和中央转移支付资金的使用管理来看，农民几乎没有任何角色了，农民在国家政治和公共决策层面似乎更加边缘了。

二是《农村土地承包法》的实施和取消种地负担后转移支付严重不足，弱化村社土地产权，使村社组织功能更加弱化，农民更加原子化，村民自治走到死胡同。《宪法》规定，农村土地属于村社集体所有，但《承包法》和取消农业税政策剥夺了村社土地所有者的权益。所有者既不是发包者，也不能决定承包期，更不能根据民意、村情和市场行情调整土地和收取承包费。30——50年之内“增人不增地，减人不减地”和不许村社收取土地地租的政策，是对村社组织的釜底抽薪。这样的结果是既破坏了村社的产权与村社的治权的统一，又破坏了乡村社会原有的制度体系和治理方式。村民更加原子化，村民自治成为无本之木，无水之源。

三是农民工权益保护没有实质性的进展。尽管中央在十六大明确承认农民工是产业工人的重要组成部分，但农民工至今没有享受到产业工人的待遇。

劳动部门的统计显示，2002年全国各地累计拖欠农民工工资400多亿元，而当年劳动监察部门仅追回14亿元。历年来，中国农民工被拖欠的工资累计达 1000亿元，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70％。据北京市属几大国有施工企业调查，2003年总体劳务费结算率在50％左右，有些单位只有 30％左右。全国建筑企业２００３年内拖欠农民工工资１６１.９３亿元（孙立平）。

据陆学艺测算，进城农民工人均一年给城市创造的价值大约在25000元左右，而一个农民工一年充其量才拿走8000元，剩余的17000元都留给了城市。照这样计算，1亿农民工务工，这些农民工为城市创造的价值一年就是17000个亿。

调查显示，2004年广东省外来农民工月均工资仅为全省在岗职工月均工资(1675元)的54.9%，即大约988.25元，普通工人的月工资大多维持在600-800元左右。珠三角地区农民工月均工资12年来只提高了68元。到福建晋江求职的青年反映，他们的心理底线是每天工作10小时，月薪600 元，但市场提供的岗位大多是每天工作12小时，月薪500元。

农民工不仅工资低下，职业工种低贱，工作生活条件差，工作时间超长，食品消费低档，食品安全难保证，更为严重的是精神空虚和性生活缺乏。

此外，健康状况也非常糟糕，生命安全和身体健康得不到保障。据武汉市卫生部门的调查，感染肺结核的比例比常住人口高出近一倍，首批参加体检的121名民工中，就发现了1名急性肺结核患者，乙肝“大三阳”“小三阳”共有28名。卫生部及国家安全监管局等单位2004年11月14日透露，目前职业病防治工作面临新情况、新问题，其中农民工、临时工遭受的职业病危害尤为突出。 2004年1－9月，卫生部共收到重大职业病危害事件报告36起，涉及中毒人数584人，其中死亡49人，中毒者大多为进城务工农民。据罗小朋在贵州农村调查，伤残和死亡的农民工，占外出打工者的百分之七以上，总数在1000万左右。

此外，基本社会保险普遍缺失；子女受义务教育权也没有保障，此外，民主权利更难以保证。

第七，一般地租收入减少，必然导致地方政府（官员）强化对差级地租和矿产资源的摄取。

农业税的取消，其配套改革没有跟上。一方面，过去靠农业税和额外农民负担（至少1500亿元）支撑的机构、人员和事权、债务都依然存在，而中央取消农业税后实际转移支付资金不足700亿元，缺口至少800亿元；另一方面，工业化和城市化的进程不仅没有减缓，反而在加速，每年至少需要数千亿的资源。这就必然导致地方政府寻求地方经济发展的新动力和地方财政的新来源。主要是通过以下两个途经获得资源：

一方面是强化对农民土地的征占。中国社科院报告说中国有4000万失地农民， 2004年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地征用违法案件16．8万件，相当于去年同期的两倍。由此可见，地方政府疯狂征地并无收敛。 2005年6月中旬，河北省定州市二三百名头戴安全帽穿着迷彩服的青年男子手持猎枪、钩刀、棍棒、灭火器，向居住在荒地窝棚里保卫自己土地的村民发动袭击。袭击至少造成6人死亡，另有48位村民受伤送院，其中8人尚有生命危险。失地农民目前是“种田无地，上班无岗，低保无份”。这种“一脚踢”，即给点钱就一脚踢开的野蛮征地办法， “权力暴，资本笑，农民逼上吊” ，造成了社会严重的不安定。中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘对进京上访的农民进行问卷调查，获得632份有效问卷，其中涉及土地问题的有463份，占73.2%。2004年1月以来，课题组共收到172封农民控告信，信中涉及土地问题的有109封，占63.4%。调查显示，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

另一方面是血腥开发煤、气、矿产、河流、森林等自然资源。

辽宁省水土保持局负责人王希昶提出警告：辽宁采矿业给国家带来的税收不到治理费的五分之一，这还不论采矿业造成的环境破坏给人民健康和生态环境所带来的间接损失。

湖南70%属无证非法开采。湖南东部某县，开矿三年来，一个118人的小村庄，就有11个人查出患了癌症。

我国既有的统计资料显示，目前产煤百万吨死亡率接近4，即便如此也远远高于世界平均水平。在产煤大国中，美国百万吨死亡率为0.04，俄罗斯为0.34，南非为0.13。我国年煤炭产量不少于20亿吨，每年有8000人死于煤矿事故。

中国钨矿资源正以惊人的速度流失，最近四年竟流失了120万吨，致使中国钨资源储量占世界总储量的百分比从65%下降到了46%。仅赣州市稀土开采矿点就高达上千个。

石油资源更是我国的紧缺资源，近年来地方乱开乱采也到了疯狂的程度，仅安塞县先后有179家联合单位和个人进行了实质性的石油开采，累计有生产油井1036口”。

我国的小铁矿资源浪费也很惊人，他们的铁矿和铁矿粉的开采及加工率还不到40%和60% ，而像太钢开办的大铁矿，开采和加工率均在70%和80%。

此外，水资源乱开发、乱污染也触目惊心。西南无河不建坝，西北无地不打井，中部无河不污染，工业无厂不排污。

为什么中央关闭非法开采保护环境的禁令难以落实到位，用老百姓的话说，后台硬，关系通天。天在哪？天就是地方政府。地方政府一从中作梗或从中捣鬼，事情就难办了。强龙不压地头蛇，再大力度的中央红头文件，一到地方政府的一亩三分地上，也是强弩之末了。地方政府也有自己的道理，发生“９?１３事故”造成 200多人死亡的大同市南郊区李尚银副区长说，煤炭的收入占到了区里财政收入的７０％—７５％。减轻农民负担中央得了名声，穷了地方政府，地方政府不开矿怎么活呀！

罗小朋深入贵州调查发现，贵州不少民工在自己世代居住的村庄底下采煤，工资之低竟然买不起煤烧，更支付不起“煤尘肺”等职业病的医疗。最令人不能接受的是，有些地方卫生部门，竟敢以保护经济发展为由，阻拦农民工透视检查，企图隐瞒他们健康受损的事实，保护外来矿主的利益。在西部，国有自然资源成为少数人暴富的源泉，已不是个别现象。大量的事实是个人投资数十万，一年所得数百万，所纳税费却只有10—20万。现在，全球资源价格一路上涨，地方财政的拮据和地方官员的贪婪决定了中国对自然资源疯狂掠夺只会变本加厉。

值得提请关注还有：过去寄生在“农民负担”之上的一些地方政府和部门官员，在“农民负担”这个母体消失以后，他们的权力并没有消失，必然会重新寻找寄生的母体。最有可能成为他们寄生对象的有：一是黑社会性质的组织；二是城市和集镇郊区的村社内部集体经济组织；三是所谓的龙头企业；四是非法开采矿山等自然资源投机商。寄生的方式千篇一律——权钱交易、法钱交易。一个明显的趋势是乡村社会的黑社会力量较过去猖獗，村干部违纪违法损害农民利益的案件增多，龙头企业骗取国家扶持资金越来越普遍，乱开乱采天然资源越来越疯狂，这些都与干部借“代表政府和人民”的合法外衣谋自己的私利高度相关。

三，胡温新政下的三农政策特点：

总的来说：胡耀邦时期的农村改革是内生的制度建设，激发了农村农民的活力，创造了农村发展奇迹，推动城市经济发展；而现在的农村改革是依靠对农村外部干预，引导农村朝着服务城市化和私人资本扩张的方向发展，指望在城市化和全球化的进程中缓解三农问题。

具体说来有三个特点：

第一， 农村制度不是按照自身的发展规律建设，乡村在城市“吸取”之中，村社经济制度和自治制度实际上在“城乡一体化”的迷惑中消解和崩溃——被和平演变；

第二， 随着村社经济制度和自治制度的解体，农民原子化和乡村碎片化的进程加快，农民和农村承担城市化和官僚资本扩张的代价；农民并无平等分享经济增长好处的权利；

第三，农民和农村出现的阶段性的发展，不是内生制度性改良得到的，是政府短期策略性措施实施带来的结果，当政府策略性目标（如粮食安全）实现后，这些策略性措施所带来的后遗症将要农业、农民和农村付出更高的代价，导致农业、农民和农村新一轮的困境；这样周而复始，实际上是黄宗羲定律的另一种表现形式；

在我看来，胡温新政还没有触动上几届政府制定三农政策的四个基点：一是，保障粮食安全始终是农业的第一任务；二是，在世界贸易中，优先保护工业化；三是，农村发展让位于城市化；四是，国家财政主要是少数城市人的公共财政。一句话概括：农村制度依然不是根据农业、农村、农民自身发展要求建立的，所以，我对胡温新政下的三农政策给十个字：以工补农，虚！以乡补城，实！

三，未来五年三农政策的基本走向和三农发展的趋势预测

首先声明：我的预测更多的是基于我的经验和直觉。我的经验主要是我对体制内在矛盾和对政治运作规律的熟悉，我的直觉是基于我对农民性格、官僚性格和幕僚性格的相通。我的预测没有学理支持，大家可以当我的预测是乡村茶馆无聊茶客的诳语。

总的来说，三农问题或四农问题依然会是全党工作的重中之重。整体而言，实现东部农民的富裕、中部全部和西部已经温饱农民的小康、西部贫困农民的温饱将是农民问题的首要目标；加强农田水利建设和农业新技术普及，保证粮食安全将是农业问题的首要目标；加强乡村规划和基础设施建设，保护农村生态，保持农村稳定将是农村问题的首要目标；实现农民工在城市的居留权和最低生活保障权将是农民工问题的首要目标。

第一，中央转移支付资金会逐年增加，每年会以不少于1000亿元的速度增加。资金使用的重点主要在水利、道路、教育、防疫和医疗、饮水、环境治理、技术推广、农田林网等。资金的转移支付途经、配置方式、使用管理方式都不可能有大的改变；转移支付还会进一步强化部门权力，条条机构和人员膨胀及制度性腐败会随着转移支付资源的增加而加剧；乡镇政府权力会彻底边缘化，村民在公共决策层面的权利进一步弱化。条条与块块的关系会趋于紧张，上级政府和下级政府层级公共关系让位于上下级官员之间的裙带私人关系。乡镇政府和村民有可能由过去的“对立”关系转变为既对立又统一的共同体关系，这种转变会被中央政府利用并做出谨慎的制度安排；

第二，多数乡镇政府财权上收，成为县市政府的派出机构；基层巨额债务将逼上台面，资源（包括土地）“私有化”将在一片置疑声中快速推进。资源和环境破坏的力度远远快于保护和治理的力度，失地农民增加的速度远远快于农民非农就业速度；基层债务逼迫下的资源“私有化”，导致环境和资源破坏所需的治理费用，将远远大于基层债务本身，而伴生社会冲突、健康问题所导致的后果更是无法估量的；法律将进一步沦为为少数人所用的工具，法治社会将离大多数农村越来越远；中央强调社会公正的声音会越来越响亮，但基层社会会朝着越来越不公正的方向发展；无可奈何之下，扩大乡镇人民代表大会权力和乡镇长及人大代表的直接选举的制度安排，会成为中央政府争取农民、依靠民主改造基层政权和稳定农村社会的选择；

第三，中央政府还会进一步加大对粮食生产的补贴，平均每年至少会增加100亿以上。农业会出现新一轮严重的生产过剩，农民从农业生产领域获得收入的份额逐年下降；劳务收入将是农民收入的主要来源；土地承包权将成为农民的有限产权，农民房产和承包地将成为抵押品；同时，农村金融逐步开放，农业扩大再生产贷款难的局面得到根本改观；农业专业化水平提高，分工分业的速度加快；家庭配置资源的功能削弱，新的生产组织形式和新的生产关系涌现；

第四，随着粮食产量的增加，农产品价格会下跌，农民农业收入增长停滞或下降；WTO的蜜月期过去，美国和欧洲拿纺织品摩擦和知识产权施压，如果中国对发达国家逐步开放土地密集型农产品市场，东北和中原农民普遍难以维持简单再生产；农村产业结构调整重新成为农村发展的核心议题，国内资本、农村债主和国际超大农业公司在主张市场化、私有化的官僚和经济学家的支持和推动下，用控制市场的办法逼迫小农放弃传统生产并“自动”交出土地，相当数量的农民会逐步沦为农业无产者和城市流民；随着土地的兼并和买卖，农村金融和经济会出现一个时期的虚假繁荣；随着家庭经济的快速边缘化，农民轻生自杀或死于不安全生产（如矿难）会成为一个常见的现象；华西村、南街村、大寨村、将军村会成为社会关注的焦点，东北将成为农业现代化和农村现代化样板，农村发展道路的争论会演化成“路线斗争”，社会主义新农村这个概念将会重新响亮起来；对国外开放农产品市场也没有减少和西方国家的贸易摩擦，农民就业问题反而更加突出，西北的国土整治将成为失地农民就业的主战场；

第五，义务教育将实现免费，合作医疗基本覆盖农村，农村养老制度将使所有老人受惠；公共服务领域腐败严重，服务质量糟糕，公共服务体制改革再次引发市场化与非市场化的激烈争论；城市按揭模式将普遍用于小城镇建设，小城镇将进入大发展时期，农民合作建房将成为农民抵抗资本垄断城镇房地产市场的主要武器；中部地区将成为小城镇发展的热点地区，中部地区的工业化也会同步发展；

第六，扶贫资源会逐年增加，至少每年递增100亿元以上；扶贫工作会进一步加强，但扶贫方式方法不会有根本的改进，扶贫资源使用低效的局面将继续存在；西南西北农村贫困人口将动态中稳定，中部、东部农村贫困人口将有所增长，全国城市贫困人口将普遍增加，城市反贫困将和农村反贫困同等重要；扶贫将不再是一般性的工作，而是三农问题乃至和谐社会建设的重中之重。社会扶贫会对政府扶贫构成有力的合作和竞争，公益组织会成为扶贫的重要力量而引起高层的重视，国际NGO会异常活跃。

来源：凤凰网 李昌平

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