张洪刚说，当时的现象是“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”。

这样一直扛到1997年。

这一年，国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革，以解决城市管理执法中的上述难题。

宣武区成为首个试点单位。

在季明看来，之所以拿宣武做试点，是因为宣武人口数量小，便于推动，而且“门前三包”管理工作“有点政绩。”1997年4月，经国务院法制办批准，北京市政府向宣武区政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，批准同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作。

季明说，“城管大队”正式成立前，他们的“市容监察大队”有100多人，属于事业编制。成立前，他们进行了统一考试，考试过关的又进行面试，经过筛选，刷掉了十多个人。

随后又从工商局调来40来个人，从园林部门和市征稽所调来了十多个人，加上部分社招人员，一共有200人。这些人全部获得国家公务员身份。

5月中旬，这200号人又进行了封闭一周的军训。

5月23日，这个全国第一支城管队伍正式上岗。

张洪刚认为，城管大队成立后，综合执法试点“效果非常好”，“效率高，问题解决得快。”1998年12月1日，北京城八区全部成立了城管大队。

季明说，随后是全国各地纷纷来“取经”，“他们带走了宣武区行使城市管理相对集中行政处罚权的先进经验，一个个城市管理综合行政执法组织相继成立。”

“女主人”变粗暴 抄摊骂人很常见

季明介绍，宣武城管大队成立初，有5项管理职能，分别是市容卫生，园林绿化，交通违章占道，城市乱搭乱建和无照经营。

随着城管工作出现成效，一些部门陆续把“收益”不大，而与市容环境相关的管理权切割给城管。

城管开始膨胀。

季明介绍，到了2005年，城管执法职责扩大到13大项，292个行政处罚权。

这个“城市女主人”的身材开始变得臃肿不堪。

季明介绍，城管工作的范围越来越大，事无巨细，都是不好干的活，但是人员还是那么多，季明说，10年来他们一直200来个人，最近才刚刚拿到43个新编制。

2003年1月，北京市城管综合行政执法局正式挂牌成立。“城管系统千分制考核办法”开始实施，城管的工作压力越来越大。

宣武一位基层的城管队员告诉记者，平时他们负责的区域内，随时可能有领导巡查，出现乱摆摊点，无照经营等问题，直接追究到责任人头上。考核结果，与职级升迁、工资待遇等都有直接关系。

压力之下，他们对这些小摊贩便失去耐心，工作方式变得简单粗暴。

而在张洪刚看来，工作方式的简单粗暴还与城管队员的自身素质有关系。

曾经在区司法局工作过的张洪刚，3年前调入宣武城管大队。他发现，他的队员过去“在依法行政方面的认同感不足”。

张洪刚说，刚调入宣武城管大队时，他发现队员执法方式和执法理念都有问题，“是报复性执法。你骂我我就抄你的摊。在下面和我吵架了，上车我就踢你一脚”。

季明也承认城管队员“原来的执法态度恶劣，没有程序。上来就罚款，东西没收，骂人很常见”，在一些普通城管队员眼中，他们的工作就是“抄摊”。

“女主人”变温柔 悲剧之后内部反思

与暴力执法相生的是暴力抗法。

2006年8月11日，河北保定市阜平县来京人员崔英杰，在卖烤肠时，三轮车被联合执法的海淀区城管大队人员没收。冲突中崔英杰将36岁的副队长李志强刺死。

说起李志强，季明一声叹息。他认为，这件事“既有偶然性，也有必然性”。

对于偶然性，季明解释，城管干的执法工作，与这些小摊贩就是一对矛与盾，再调和，稍不小心，矛也有可能伤到盾。

而对必然性，季明认为问题出在城管自身，“与队伍管理不当有关”。

季明说，“李志强事件”悲剧震动了北京城管。给他们带来很多反思。这些年，老百姓的法律意识也都大大提高，而城管的执法队伍也必须相应提高他们的法律素质。

城管开始检讨过去的执法方式。“柔性执法”的思维开始出现。

季明说，现在他们执法首先确保程序合法，“执法时不像以前上来就掀摊子，首先要出示证件，表明身份，再告知对方具体违反了哪些法规，当事人的权利和义务是什么，听取对方的申辩意见，然后根据情况作出处理”。

现在，他们施行提前告知制度。

首先在辖区内各重点路口和点位建立宣传站，发放“给居民的一封信”，广泛宣传城市管理法规和城管职能。

对于违规的，先送达法规宣传单，并要求当事人签字生效，如果没有改正，再送达“警告单”，再没有效果，送达“限期改正单”。

如果在这些措施下还没有改正，他们再拿着当事人签字的单据按规定进行处罚。

北京全市范围内的城管管理亦在趋于制度化。