防止借“大”之名膨胀

真正在实际中能不能做到，却是个很高的目标

南都:行政机构内部本身就有一种自我膨胀的内在动力，每一次变革都伴随着每一次的部门利益扩张，在未来的日子里，如何防止部门借“大”之名继续膨胀？

汪玉凯:我觉得大部制肯定还是可控的。这次行政体制改革和过去最大的不一样就是它有整体方案，而且这个规划方案它不是管一届政府的，它管12年，到2020年才会建起现代行政管理的框架，它基本上是一个中长期的。这样就可以有序地进行、推进大部制改革。所以整体的运行是可控的，通过简单合并导致部门利益再扩张，这种可能性应该说不大。

南都:就算机构膨胀能够有效的遏制，但进一步说，一个规模上有限的政府如何在职能上做到真正的有限，这可能才是问题的关键。

任剑涛:关键的问题可能还不是部委局办数量的多少、功能的划分问题。关键的问题还是改革的合法性保证不充分。因此，改革总是处于一波改革下去，一波回流上来的尴尬状态。对于现代国家来说，国家结构的合理划分，是政府机构合理运转的前提条件。缺乏这个条件，任何改革努力都会付诸东流而徒然劳心费神。

汪玉凯:这次改革很明显是通过大部制突出转变职能、理顺关系、优化结构、提高效率，真正做到所谓执行权责一致，政策科学，执行顺畅，监督有力。这些话说得都非常好，但真正在实际中能不能做到，却是个很高的目标。

大部制改革是起点

对深化政治体制改革可能起到牵一发而动全身的作用

南都:这次行政管理体制改革其实是可以把它放在整个政治体制改革大框架下来思考的。在您看来，能否以大部制改革为发动机，再进行一些更深入的变革？

汪玉凯:这种可能完全有的。通过合作发展，大部制改造一定程度必然会渗透到政治层面。从监控上来讲，政府和党的监控中也有合作促进的地方。比如宣传部，文化部和广电局以及新闻出版总署，都有合作，有功能上的交叉，组织部和人事部也都有功能上的交叉，还有中纪委和监察部等等，类似很多都有职能上的重叠。大部制改革最多可能跨到政府以外去，跨到党甚至人大里面。这样，就可能会引发政治层面新的变革。这个变革又和我们政治改革的另外几个观点是相联系的，一个是现在特别强调人民民主，人民在整个国家权力结构中占主体地位，主要提出四个民主:民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；第二个就是民主决策，它会牵涉到基层，讲四个自我———自我管理、自我监督、自我约束、自我教育；同时还牵涉到四种权利，即要扩大老百姓自治，保障老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权。这三个“四”，已经完全跨到政治和政府两个层面。所以我认为，大部制改革对进一步深化政治体制改革，甚至对深化党自身的改革，都可能起到一种牵一发而动全身的作用。

任剑涛:当国家权力体系在建立规则、执行规则与捍卫规则严肃性上的权力分割制衡尚未落实的时候，一切试图将国家权力体系有效运转起来的愿望都会落空。其实，当行政权力脱离开国家权力与司法权力制衡的时候，行政权力必须与超越国家权力、司法权力并居于两种权力之上的垄断权力相勾连，这才足以保证行政权力集聚起支持其改革的底线资源。这个时候，政府就走不出全能政府的怪圈。而且政府需要的全能权力系统对于政府事实上构成为一种威胁性的关系，政府必定落到丧失行政权，而使行政权蜕变为事务权的可悲结局。就此而言，三种权力真正要有效分割制衡，又必须以制约一切超级垄断权力为前提。但这就是一个更为复杂的、溢出了中央政府机构改革范围的重大话题了。

这是一次保密的改革

未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众参与

南都:您提到公民的表达权、参与权等四种权利。但是，对于普通老百姓来讲，每一次变革都是雾里看花。一个有限政府的变革，必然就要伴随国家权力和公民权利双向表达的一个汇流。在您看来，应当如何使公民权利表达积极有效地参与到这种行政管理体制改革的讨论和实践中来？

汪玉凯:对！借助国民的力量来抑制部门的利益，可能这个方案过程更符合民主化过程。但是可能考虑到部门利益问题比较复杂敏感，所以还没有采取这种方案，而是比较内部的、保密的、小范围的这样一种做法。实际上，未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众的参与，离不开老百姓的参与，这是公民社会发展到今天的必然结果。任何离开公民广泛参与的改革是很难真正深入下去的，大部制改革也不例外。这个方案在出台以后能不能有效推进，能不能真正达到预想的目标，能不能通过大部制改革遏制部门利益，能不能提高政府管理的效率，在很大程度上取决于公众的参与和表达程度。利用公众对改革的诉求，对改革这种强烈的期望，来规范政府的举动，将使得政府的变革更能够适应社会本身的要求。

任剑涛:就不应当是政府部门自己自主的改革，而应当由国家权力部门，也就是全国人民代表大会来制定具有法律效力的改革规划、改革方案和提出改革举措。其一，中央机构设置的数量与职能，应当有一个清晰的规定，而不是将国家机关含混地处理为协调全国相关事务的中央机构。其二，中央机构的人员应当有一个法定数量，而不是中央机关自身可以根据工作量的大小随意增减的人员数字。其三，中央机关的改革权应当限定在技术性的领域，而不能僭越到国家权力领域自把自为。

南都:您的见解洞察到了更深层次的问题。但是在一些普通老百姓的观念中，政府变革只是政府自己的事情，为什么一定要经过国家权力机关的制约呢？

任剑涛:之所以政府机构的运转需要国家权力机关的制约，是因为现代国家一切权力属于人民。而国家权力机关正是代表人民的专门机关。这不是行使国家日常资源配置权力的政府部门具有的政治规定性。当国家行政机关僭越为国家权力管理机关，试图自把自为地处置自己的权力，既制定规矩、又行使规矩、还自我评价，建立在这个基础上的政府机构改革，从一开始就丧失了改革程序的合法性，注定难以成功。而且，这样的行政机构改革越多，耗费的社会资源越糜，越容易使人们对于政府机构的改革丧失信心。

南都:这样看来，每一次政府自主的改革都面临着全能政府的改革怪圈。

任剑涛:决定性地制约这样的改革绩效的是一个核心性的原则，即必须促进国家、社会与市场的三元分割，使国家的权力归于国家而发挥有效宏观功能、社会的权利归于社会而公民有序自治、市场的权利归于市场而高效地积累财富。如果中央机构的改革缺乏这些有效的规范力量，任你怎么改革，那也还是一个自把自为的全能政府，这样的机构还是无法落定在“有限有效政府”的现代定位上，使行政权力的有效行使促进经济社会的协调发展。