上海市东南郊惠南镇的“实事工程”则又是基层民主路径探索的另一个典型。惠南镇实施“实事工程”的出发点，是为了更好地发挥镇人大的作用，促使基层人大代表更好地履职，这是试图通过对基层人大制度这一存量民主的改革，导向基层的民主政治建设。镇人大代表对实事工程项目进行“点菜”、排序、审查、批准，并监督其实施过程和对实施效果作出评估，已经初步激活了人大对公共事务决策权和监督权的行使。社会公众通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、网络等方式，将自己对选择实事工程的偏好和愿望输入政府的决策系统，体现了社会公众对公共事务决策的有序参与。从这一角度看，惠南的“实事工程”拓宽了公民参与的途径，扩展了基层民主。此外，由于实施“实事工程”需要投入的资金属于财政资金，通过代表“点菜”，使得财政资金得以理性地分配和使用，因此，它又初步显示出了公共财政的局部特征，是基层乡镇财政制度改革的一次尝试。

但是，惠南镇的这一基层民主模式从制度的设计到具体的实施程序，尚有一些有待改进的地方。一是社会公众的参与程度不够。在选择项目的时候，人大代表以及各基层单位在听取和征集群众意见、建议的过程中究竟吸取了多少民意，民意的真实性如何，公众的参与度有多高，难以衡量，应该建立公开、透明、规范的公民参与的方式和程序，以保障民意征集的广泛性和真实性。此外，人代会审查和批准拟建的“实事工程”项目应该是开放的，应该允许有兴趣的公民参加旁听。二是人代会的审查程序过于简单，审议不充分。要给予人大代表足够的时间，经过多轮的分组讨论和集中审议的交替，使得人大代表的审议更深入、更充分；政府应提供拟建项目的可行性依据，设置人大代表之间以及人大与政府的辩论程序，克服决策的随意性，提高决策的民主性和科学性。三是实事工程项目实施效果的评估方法上的缺陷。项目评估仅仅由部分人大代表作一般性的了解或实地察看是不够的，需要有相关的专家和项目的受益者参与，对项目实施效果作出科学地分析和论证，这样可以提高评估的准确性和公正性。四是作为一项公共预算改革，每年的实事工程所投入的资金仅占年度预算支出的15%，这个比例显然是不够的，应该在积累经验的基础上逐步提高，直至涵盖整个年度预算。

尽管惠南的这一模式还存在着诸多缺陷和问题，但是，在上海这样的重要城市，基层政府能自发地在地方治理方面作出探索和创新是十分可贵的，其标本意义和示范价值是不可低估的。

其三，从人民民主到党内民主。

以党内民主示范和带动人民民主，是党的十六大提出的民主政治发展方略。我国的政治制度决定了党内民主在整个国家民主建设和政治体制改革中处于特别重要的地位，主导着人民民主的发展进程。而且党内集中了全社会的各界精英，这种党员构成的精英化特点，也使得党内民主的发展理应有更好的基础，民主的价值更能得到党员的认同，能够比人民民主发展得更顺畅、更充分。因此，以党内民主示范和带动人民民主，是一条合乎国情、切实可行的现实路径。但是，从近几年民主发展的情况来看，党内民主似乎并没有发挥出它的示范和带动作用，而且由于党内民主制度建设的滞后，正制约着人民民主的发展进程。

然而，在基层民主的实践中，人民民主却与理论逻辑逆向地发挥着示范和推动党内民主的作用。譬如，党代会常任制直接源自于对人大制度的借鉴，而乡镇长的直接选举则示范并催生了乡镇党委书记和县、乡（镇）党代表的直接选举，基层的民主化正在形成对党内民主的“倒逼”效应。其实，这种“倒逼”效应是不难理解的。人民民主与党内民主原本就存在互动关系，我国特殊的党政关系中那种你中有我我中有你互相交融的政治生态，使得基层民主改革所引发的基层政府权力运行方式的变化，不可能不传导到基层党的领导方式和领导体制。但是，党内民主（以及整个国家民主）进展不大的问题的关键在于，我们把民主化束缚在了基层，以致产生民主基层化的特异现象。

民主的要义在于监督和制约公共权力。上层比基层拥有更大的权力，上层的权力就更需要监督和制约，因此民主改革也就更需要往上推进。诚然，民主政治的发展和政治体制改革是要稳妥渐进的，需要在基层不断探索、不断尝试、不断地积累经验，但是稳妥渐进不等于停滞不前，不等于让民主长久地徘徊于基层。我国的民主政治可能会走类似于新民主主义革命以及经济体制改革的那条“从农村到城市”的路径，这无疑是一条前人开辟的成功之路。但是，在改革的时机到来的时候，在改革的条件已经成熟的时候，我们必须毅然突破民主基层化的樊篱，走出农村，走出基层，将民主改革引向更高的层次，只有这样，我国的民主政治建设才能取得实质性的进展。

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