《中国改革》：这些体制缺陷具体表现在哪些方面？

刘尚希：首先是财政体制的要素组合不确定性程度太大。我通过很多调查研究得出一个分析框架，财政体制有三个要素，一是事权、二是财权，三是财力。这三个体制要素在不同层级的组合上是不确定的。事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上移、下移，到底落到哪一级，事权、财权和财力怎么组合，完全处于不确定的状态，可以随时变化。这就是我们体制的一个极大缺陷。

其次，在省以下过度推行分税制。这在认识上是有误区的，我们94年搞分税制以后，实际上主要是中央和省两级搞，但是后来这种概念扩大化，一直延伸到省以下，而且省以下执行分税制，层层分税，省、市、县、乡都按税种划分，根据税种的增长来增加财力，而且也强调财权与事权相匹配，问题也就随之而来了，因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方不具备发展条件，给它财权也没什么用，画饼充饥，因为它本身就是农业县，发展基础薄弱，而且有的地方不适合发展，有了财权也是空的。

2004年，我去地方调研的时候，逐渐发现“财权与事权相匹配”的原则在学术界广泛流行，实际上是非常错误的一个概念，这是一个严重的误导，以至于困难的地方也说要财权，要求财权与事权相匹配。给了财权就是让其自己发展。所以，财权与事权相匹配，在省以下过度强调，就造成一个严重后果，发展不起来、发展慢的、没有发展条件的地方就普遍困难。实际上强调“财权与事权相匹配”也是导致现在搞掠夺性开发、破坏性发展的一个重要原因。

第三个缺陷，从整个体制来看，县乡财政很困难，是省一级政府财政辖区责任的缺失，这是非常重要的一点。县乡财政困难早就存在，为什么省一级起初不搞转移支付，直到中央出台“三奖一补”方案，中央非常重视了，省一级才开始行动呢？实际上，当前的财政体制是每一级都是以本级财政为重心，省关注省本级财政，市关注市本级财政，对其辖区之内的各级财政缺乏相应的责任。换成学术语言来说，这也就是省级财政对辖区内的纵向财政不平衡和横向财政不平衡缺乏责任。这样，基层财政困难也就不可避免了。所以，怎么约束省一级政府，让它对辖区内的各级财政负有责任，非常重要。

《中国改革》：为什么在我们的财政体制中会存在这些缺陷？造成这一问题的根本原因在哪里？

刘尚希：出现这些问题，症结在于“同质化”假设。我们搞体制设计的时候实际上都是做了一种“同质化”的假设，这种假设严重背离现实。

一个是经济的“同质化”假设，即假设每一寸土地都有同样的发展潜力和发展条件，只要给予相应的财权，财力就可以涌现出来。比如发展县域经济，不管有条件还是无条件，各地方的县都作同样的努力。按照这种思路设计出来的体制具有“统一性”，整齐划一，非常完整，很漂亮。但是在中国，经济发展极其不平衡，有的具备发展条件，有的不具备发展条件。如果按照这种思维逻辑去套，结果只能有三种：一是发展起来，二是破坏性发展起来，三是努力了，但依然无法发展。这种假设越是往基层，危害就越大。在省以下尤其明显。因为越往下，“同质性”越低，也就是异质性或差异性越大。尽管我们平时政策上讲具体问题具体分析，不搞一刀切，但是我们脑子里的思维惯性就是不搞一刀切，也要切一刀。这就是由于经济的“同质化”假设造成的。

再一个就是政府功能的“同质化”假设。我们现在对不同级次的政府和相同级次的政府假设它具有同质功能，只是规模大小不同而已。例如都是县级政府，不管是处于发达地区还是欠发达地区，也不管是大县还是小县，就给予同样的支出责任。但在现实中，处于不同区域的县，其政府与市场的边界，政府的功能作用，可以承担的支出责任都是不同的。例如：现在教育的事权都上收到县，但有的县根本承担不了。再如以“经济建设为中心”，从国家，到省、市、县、乡都作同样要求，一直到乡镇一级，都要求财政支持经济建设，结果造成了公共服务的严重不足。真理再往前迈一步就变成了谬误。

《中国改革》：县财政困难的问题成为大家关注的焦点，而目前采取的一些措施治标不治本，您认为要使县财政真正从困难中突围，还应采取哪些措施？

刘尚希：第一，分税制依然可以在中央和省级之间实行，同时扩大中央的转移支付。实行分税制的好处可以增强中央的政治控制力和财政控制力，有助于实现基本公共服务均等化，缩小城乡差距，这些事情都要靠中央财政。

第二，要以“财力与事权相匹配”原则替代“财权与事权相匹配”原则，不要追求理想的分税制，中国搞不了西方式的分税制，顶多就是中央与省之间，省以下就不要考虑了。如果还要以省以下的分税制改革来完善、推进财税改革，那是一个严重的误区。甚至有人说县乡财政困难就是因为省以下的分税制改革不彻底所导致的，这个完全是搞反了，如果这样搞下去，那是越搞越糟。取消省以下的分税制，可以避免一些地方财政压力所导致的破坏性发展，同时也为转换经济增长方式，加大节能减排创造了良好的环境。事实上，近两年来，不少地方已经改变了分税制做法，实施了更适合地方实际的财政体制。

第三，省以下的收入划分和财权划分要多样化，不要追求一致，有条件的可以分税，没条件的可以不分税，如果勉强搞，只能把财政搞垮。省以下的事权划分可以有多种模式，省以下是几级政府，不要强求，事权也不必强求一致，不必县一级的事权都一样，东部的县和西部的县的事权能一样吗？其功能能一样吗？承担的责任能一样吗？肯定不一样。横向来看，不一定是同样的级别事权都要一致，完全可以多样化，省以下搞几级，完全可以放开，没有必要进行限制。

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