第二步，3到5年后修订《物权法》，允许承包地抵押。不久前通过的《物权法》，删除了第四、五次审议稿中“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。《物权法》对土地承包经营权“不能抵押”的限制，是对作为产权的核心――处分权完整性的分割，是对农民土地权益的剥夺，因而引起了广泛的争议。

该法墨迹未干，从维护法律的严肃性角度讲，近期不宜改动；但3到5年后，应当做出修改，允许农民抵押土地获得贷款。作为下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也应做出相应修改。

从现实情况看，农民不能通过抵押土地而获得贷款，是农村金融难以搞活最根本的原因。早在2002年，中央经济工作会议就提出了要进行农村金融改革，但目前为止，除了农村信用社改革上取得一些成效外，整个农村金融服务体系建设进展缓慢，新农村建设面临着严重的金融服务不足的制约，农民普遍缺少对贷款的可获得性。调查显示，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。如果土地可以抵押，农村正规的商业性金融就会发展起来，整个农村经济就会被激活，形成自我发展的机制，而不是像目前这样高度依赖政府。

第三步，8到10年后，在国家的有效管理下、在先行试点改革的基础上，逐步实行“土地归农”的制度改革，赋予农民完整的土地权利。其关键，一是农民无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁，即土地所有权将成为农民借以发生交往或交换关系的一般规范和准绳，农民可以把土地“作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”（《资本论》第3卷，第695―696页），比如对土地的转让、出租、分割、抵押、赠与、继承，特别是打破了“田里不鬻”的限制而可进行土地的买卖。

实行农民土地所有，毫无疑问有利于提高农业劳动生产率，搞活农村金融，促进农民的就业转移和产业扩张，而且还可以给政府带来大量的土地交易税和财产税。对此，理论界基本不存在异议。

不少人担心的是，土地归农后，会不会影响农民的福利保障，会不会影响社会稳定。这种朴素的看法实际上是不能成立的。试想，现行的土地制度只赋予了农民部分的权利，如果说部分的权利就能为农民提供保障，难道赋予农民完整的权利反而不能提供保障了吗？

那种认为在农村社会保障尚不健全的情况下，土地归农后会造成“流民”，危及社会安全的观点，从表面上看，似乎是从维护农民的利益和社会安全的角度考虑的，但实际上，损害农民利益，使农民成为失地的“流民”，并危及社会安全的是地方政府拥有垄断一级市场和经营二级市场从而获得巨大土地价差收益的特殊权力，从未见到农民自己愿意成为失地的“农民”。退一步讲，在新的土地制度下，即使农民真的失地失业没有了着落，也与集体所有制下农民被强制征地后变成“三无”农民有实质性的不同。

我认为，实行土地归农后，农民出卖土地一定是非常谨慎的，一般是在三种情况下发生：一种是在城里有了稳定的职业；一种是为了经济发展筹集资本，这种情况下农民失去了土地，但不会无业；另一种是为了弥补生活急需，如做手术救治人命，这种情况下，即使日后没有着落也值得。相反，在现行制度下，农民已经进了城，但一只脚还被束缚在家乡的土地上；农民需要创业或从事其他经济活动的资本，却指望不上他的那份土地；农民需要治病救人，也指望不上他的份地，这才是对农民权利的剥夺。

实行土地归农后，可能会有人贪图享受而将土地卖掉，“卖了耕牛换烧酒”，变得没有着落。对于这些人，就像50多年前土改时中央所说的那样，重要的是要进行道德改造。不能因为他们的存在而影响总体的制度安排。构建和谐社会，需要高度关注民生，关心弱势群体，但并不是要保护落后；政府需要察民意、顺民心、厚民生，同时也需要启民智、修民德、端民行。

总之，我国的农地制度已经到了非改不可，不改不行的阶段了。但是，改革必须做出有步骤的安排，并能把负面影响控制在可接受的范围内。1941年陈独秀蛰居四川江津时写道“忽略了时间问题，真理就变成了谬误。”张闻天《农村经济发展的前途问题》的结束语则说：“真理总是具体的，要看什么样的经济基础与历史条件。”我想，就中国农地制度改革而言，大概没有比以上三步走的方案更慎思明辨和可行的选择了。

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