合理构建党内权力构架

要达到党员权利对党内权力的有效控制，必然要考虑党内的权力体制问题。党的十六大报告提出，发展党内民主要“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手”。积极探索实行党代表大会常任制，成为近年来引人注目的党建创新热点。

其实，早在1980年代末，就已经有十多个实行党代表大会常任制的试点，如浙江省台州市椒江区党代表大会常任制坚持了下来并在努力发挥作用。从一些试点中也可看到还有需要破解的不少问题，其中一个重要问题是党内权力构架还需进一步完善。

现有的党内权力体制中，党代表大会与党委会究竟是什么关系？党代表大会实质发挥什么作用？在党内制度体系中尚未具体明确。从权力运作的客观规律看，党内需要分别设立行使决策权、执行权、监督权的机关。从党内民主原则说，党代表大会应是党内的权力机关，拥有对重大问题的决策权和对大会决策执行情况的监督权；党委会及其常委会应是执行党代表大会决议的工作领导机关，向党代表大会负责。但由于现行规定中以“领导机关”称谓模糊了党内权力机关和执行领导机关的实质区别，很容易使党委会及其常委会将执行大会决议、处理日常工作的具体问题决策权与党代表大会对重大问题的决策权混为一体，实际代行了党代表大会才有权行使的决策权。

同时，目前的党内制度设计还没有完全解决党的纪检委受制于地方同级党委会主要领导人的问题，党内决策权、执行权、监督权事实上“三权合一”于党委会。而许多地方在工作中实行所谓“一把手”负责制，党委书记权重过大，党委会权力趋向于集中到书记手里。

党内权力关系如果出现倒置或权力配置的严重失衡，就会形成党内权力结构的集权特性，一方面使得主要领导干部手中权力过大而很容易越权滥权，另一方面造成权力限制的缺失，党代表大会对党委会的监督权虚化，党委会内委员难以监督书记，同级纪检委难以监督同级党委会，党员更无能力监督制约主要领导干部。

正视权力结构的集中特性问题，才能有效防范党内关系上出现权力崇拜、人身依附、家长特权等问题。健全党内民主制度，就要在党内体制层面上明确党代表大会在党内的权力机关性质，就要考虑党的体制中决策、执行、监督“三权”分设及权力各部分之间关系的合理安排，以根本改变某种程度上集权的权力结构。

着力健全权力运行机制

发展党内民主的探索实践显示出，这几年各地党组织在党内选举、党代表大会常任制、党内干部人事制度改革、党务公开等方面有了不少创新之举，但是仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，难以达到中央的要求。还要注意有极少数地方领导干部打着发展党内民主的旗号而玩弄民主，变相苟延一些不适应实际要求并且弊端重重的制度规定。这表明，发展党内民主必须考虑一整套制度安排，特别是建立党内权力运行的科学机制，杜绝“权力意志”任意操控的现象。

科学的权力运行机制，至少要包含三个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作；二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩；三是规范权力运行的制度必须具有高度的刚性权威，使制度权威高于人的权威。

为此，需要根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链，使各项制度之间有机结合、相互补充、配套衔接，环环相扣，以机制的力量来调整党内关系、配置党内权力、规范党内生活、指导约束党员行为，管住干部手中的权，保证党员对党内权力运行的实际控制。

四川省成都市新都区抓住权力运作的关键环节，改革旧制革除积弊，在初步建立控制权力运作的机制方面作了很好的探索。他们在干部任用方面推进基层党委书记直选；在决策方面区委全委会（常委会只议事不决事）公开举行、透明决策；在干部监督方面实行千名党员群众评议区四套班子主要领导干部，并利用电视报纸等媒体公布评议结果等。

新都区的创新探索启示我们，健全党内权力运作机制的每一环都要紧紧扣住权力委托代理关系，始终坚持体现和保证党员作为权力主体对委托代理主体——党的工作机关、职能部门和领导干部——的有效控制和监督，以防止在实际运转中出现委托代理主体取代权力主体，并反过来控制、驱使权力主体的现象出现，减少乃至避免产生由个人意志控制党内生活和党组织活动的情况。