三、统治集团与官僚集团利益的不一致性

在前面的讨论中，笔者一直把统治阶级当作一个整体看待，为作更深一步的分析，需要把统治阶级拆分成统治集团和官僚集团两个群体。界定如下，统治集团是对政权稳定性有强烈偏好的群体，主要包括皇帝及皇室成员；官僚集团是政权稳定性偏好不强，或者说自身财富偏好远大于政权稳定性偏好的群体，主要包括各级官员和执行人员。统治集团迫于政权稳定性的压力，剥削和搜刮民众是有节制的，但官僚集团却不是这样，只要有可能，他们总是会把自身财富最大化行为发挥到极致。官僚集团的剥削和搜刮是分散的，他们都是在自己的职位上，在自身的职权范围内进行，其整体性体现在全社会吏治整体上越来越腐败，最终导致统治集团政权的颠覆。

明朝初期盐专卖实行开中法，商人纳粮于边，官府偿以盐引，商人凭盐引在指定盐场支盐，然后到官府指定的销售区域派卖。开始时军、民、商各得其利，运行状况良好，但到后来，开中为官僚所把持，少纳粮，纳次粮，还要多支盐，支好盐，正当盐商受到严重排挤，从原来“旦输粟夕受盐”变成“祖孙相代不得者”。统治集团为了解决这一矛盾，推出了“余盐买补”，余盐是盐户在制盐过程中多生产的超出官府收购正盐额度以外的部分。朝廷本意是对不能支取到正盐的盐商通过购买盐户余盐来给予补偿。但这一政策的执行仍然掌握在官僚集团手中，执行官员串通同党，或与奸商勾结，暗箱操作，余盐之利尽落其手，最终使统治集团解决盐商守支问题的计划彻底落空。

从这一事例可以看出，统治集团无法解决官僚集团的腐败问题，这是由封建社会自身政治和经济结构决定的。从一个更加细致的经济学角度分析，行政腐败作为政权收益的一种形式，是由官员个人获取，而其成本，即政权稳定性的丧失，是由统治集团承担。这种成本与收益的不对称性使得在微观上官僚集团中的每一个个体都具有腐败的动机和倾向，在宏观上整个官僚集团腐败之势总是迅速扩散、不可遏制，表现出巨大的内在惯性。从历史实际情况分析，往往是盐专卖官员制度内权力的滥用，造成了盐专卖制度运行阻滞甚至盐专卖制度本身的崩溃。

四、盐专卖制度的演化方式

由于官僚集团与统治集团利益目标天然存在不一致性，在盐专卖实施过程中，官僚集团自身利益最大化的行为，一方面极大地增加了制度执行成本，降低了制度运行效率，减少了盐专卖净利收入。另一方面，因为官吏的腐败已经成为人们经济生活内容中的一部分，各级官吏的贿赂已形成常数并在民间流传，严重损害了统治集团在民众心中的形象，使其执政能力遭到损害，危及到统治集团自身的安全性。因此尽管在朝代更替之际，后朝往往因袭前朝旧制，依照其模式制订出新朝的盐专卖实施办法，但在一个朝代内，统治集团出于前述两方面的考虑，会逐渐采取一些变革措施，试图提高专卖制度的效率。从每一次具体的变革措施看，都是不自觉的，有些“头痛医头，脚痛医脚”的临时性措施的味道，但从总体运行轨迹看是在不断减少官僚集团参与的成份，增加市场化运行的成份，使专卖制度的格局从最初“官制，官收，官运，官销”到“官制，官收，商运，商销”，再到“民制，商收，商运，商销”，最终彻底摆脱了官僚集团的控制，切断了其直接为自身谋利的渠道。尽管统治集团是出于提高自身财政工具有效性的考虑，客观上盐专卖制度作为一项制度而言其效率也在提高。然而，由于我国封建社会制度变化过程极其缓慢，盐专卖制度变化过程也不例外，从春秋战国直到清代，耗费了二千多年的时间才走完这一过程。还须强调的一点是，从唐至清每一朝代，盐利收入都与田赋收入基本相当，也就是说，虽然盐专卖过程民营化提高了效率，减少了产、运、销过程中的成本，这一块利益仍是被统治集团占取，并与官僚集团分享，民众福利并未得到丝毫改进。