国家治理现代化与执政方式的完善

原标题：国家治理现代化与执政方式的完善

中国共产党的执政方式是内生演化的

中国作为后发现代化国家，从19世纪40年代国门被打开以来，也面临着制度的选择。经过一个世纪的社会政治动荡，各种政治势力的争斗，最终中国共产党人以自己明确的政治主张、艰巨的政治实践和有效的政治策略胜出，赢得了民心，取得了全国政权，建立了中华人民共和国，从而成为执政党。这既是历史的选择，也是人民的选择。作为执政者，中国共产党虽然信仰了起源于西方的马克思主义，学习借鉴了苏俄的实践道路，但并没有教条遵循、简单照搬，而是将其进行了成功的本土转化，实现了理论和实践的中国化，形成了当代中国富有特色的国家治理模式和执政方式。

与绝大多数国家相比，中国的传统社会延续时间长，没有根本性断裂，加之历代执政者重视对前代执政经验的收集总结，作为主流文化的儒法思想带有强烈的治乱倾向等原因，因而中国积累了丰富的治理国家的理念和知识。习近平在主持中央政治局第十八次集体学习时说：“在漫长的历史进程中，中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验，其中既包括升平之世社会发展进步的成功经验，也有衰乱之世社会动荡的深刻教训。”

政党政治是现代化的产物，而中国共产党是按照列宁主义政党这一现代政党模式创建的，从形制上不仅与其他列宁主义政党有相似之处，甚至与西方发达国家政党以及许多发展中国家的政党也有不同程度的相仿。由于20世纪中国社会面临的全面危机，社会革命成为克服危机的选择。在领导革命的过程中，中国共产党所处的环境异常艰险，必须从中国实际出发才能求得自身的生存和发展。经过不懈努力，中国共产党摸索出一条领导中国革命成功的道路，并创造性地实现了政党现代性的本土转化，在西方政党、列宁主义政党以及民族主义政党等类型之外开创出一种中国式的政党类型。

毛泽东在1949年中华人民共和国建立前夕的一篇文章《论人民民主专政》中，精辟地总结了共产党奋斗二十八年战胜敌人所依靠的，“区别于前人的”三件“武器”：“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。”他说的“前人”不仅包括了近代以来中国出现的各种政党，也包括了这些党所学习模仿的西方政党。

将中国共产党置于世界政党的坐标系里来认识，更凸显出其与其他类型政党的差别和其内在特点。扼要而言，与发达国家政党相比，中国共产党是革命性政党，夺取了政权，打破了旧的国家机器，按照自己的社会政治理念建立了新制度，将改造社会作为历史使命；与许多后发国家的政党相比，中国共产党在革命过程中，通过局部建政执政，积累了较为丰富的执政经验；与前苏东国家列宁主义政党相比，中国共产党是通过独立自主的武装斗争取得政权的。革命立场、执政经验、军事斗争直接影响和塑造着中国共产党成为执政党的行动逻辑。

首先，革命是中国共产党的历史使命，从而改造和引领社会成为保持政党地位的基本路径。中国共产党将自己定位为阶级和民族的先锋队，要带领无产阶级和中华民族求得解放，是各项事业的领导核心。中国的革命并不是旧式的，而是由掌握着先进理论，把握着历史规律的无产阶级政党领导的。毛泽东曾经说：“自从中国人学会了马克思列宁主义以后，中国人在精神上就由被动转入主动。”与当时中国的其他政党相比，中国共产党所坚持的理念更有道德说服力和感召力，制订和实施的纲领和政策更有可行性，更能获得社会大众的全面支持。引领社会依靠的是先进的理念和党员的出色行为，改造社会依靠的打破旧的生产关系，塑造新的阶级意识、民族意识和国家意识。只有引领社会才能将党与群众的关系保持在一个合理范围内，只有不断改造社会，进而不断地改造政党自身，才能使党的意志得以全面贯彻，持续获得群众的认可和支持。承担历史使命成为党论述合法性的基本出发点。

其次，军事斗争是获得执政地位的根本手段，从而军事化也成为保持组织行动力的基本方式。中国共产党军事斗争的成功使党的地位从局部割据逐渐转变为全国执政，也把军事化的组织方式延伸到执政实践之中。在新中国成立前夕，毛泽东指示说，要把军队变为“工作队”，迅速学会管理城市工作的方式和方法。

第三，群众工作是获得斗争资源的基本方式，从而动员和组织群众成为提升政策效力的主要手段。毛泽东曾说，做群众工作，把群众组织起来，是“一项本领”。群众工作既是中国共产党取得军事成功的经验，也是在局部执政的具体实践。取得执政地位后，群众路线作为党的根本工作路线，不断得到强调，作为坚持党的宗旨，避免脱离群众，犯官僚主义错误的方式。

中国共产党在领导中国革命过程中通过自己探索积累的成功经验，不仅在党内实现了制度化，而且深刻嵌入到中华人民共和国建立后的国家治理体系构建和运行之中。对于中国的国家治理体系而言，中国共产党不仅是执政党，还是进行政治、思想和组织领导的领导党，从而大大扩展了执政的外延和内涵。党的执政地位不仅是一般意义的掌握和运用国家政权，还要掌控社会经济文化等诸多领域，不仅体现在党员占据国家政权中的重要岗位，还要持续吸纳社会各群体中的优秀分子，不仅体现在倡导和坚持某种政治理念，还要将这种理念灌输到全社会，确定其主流地位。因此，中国共产党的执政方式与领导方式密不可分。

国家治理体系中的执政方式现代化

政党是通过国家制度来实现其价值的。中国共产党领导中国革命成功，带领人民创建了一整套有中国特色的现代国家治理体系，实现了领导党与执政党双重身份的重合，并由此身兼两种任务，作为领导党要不断推进国家制度的完善，而作为执政党又要遵循国家制度的规定。党的领导地位是历史确立的，也是当代中国制度的根本属性，因此，党的执政方式必然是在党领导国家制度完善的过程中改进的，党与国家的关系始终是改进党的执政方式核心内容。

1949年通过政治协商会议实现民主建政后，对于这个新的国家来说，最为迫切的任务是，如何设计一种现代的，为世界各国普遍接受的制度形式，实现国家政权产生和运行方式从军事化向常态化的转变。以宪法为依据的各项国家制度逐步建立起来。

国家制度一旦建立，就开启了执政方式现代化的第一次探索。共产党汲取国民党失败的教训和抗日根据地建政的经验，一开始就明确提出党执政而不是“代政”。邓小平在1941年谈到抗日根据地的政权建设时批评说，党包办一切，使得“群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨”。1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中明确指出：“党政之间不是隶属关系，如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权——这是对党执政地位的错误理解。”

然而，在执政过程中如何发挥党的作用是一个新挑战。随着社会主义改造的加速完成，加快社会主义建设，实现现代化成为党和国家的中心任务，党的执政方式越来越“领导方式化”，因为党在革命时期形成的集中、动员等工作方式更容易进行组织大规模的建设项目，而国家权力为这种工作方式提供了制度性保障。1953年3月中央发布 《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告及加强中央对政府工作领导的决定》(草案)，要求今后一切政府工作中的主要和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。

上世纪70年代，随着改革开放事业的开启，各项国家制度开始正常运行并陆续改革完善。党的执政方式开始了第二次现代化探索。这次探索的核心是通过下放权力来推动党政分开。邓小平1980年关于《党和国家领导制度的改革》的讲话，成为改革开放以来党的执政方式现代化的纲领性文件。他总结说：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”权力过分集中于个人或者少数人手中，必然产生官僚主义，破坏各种制度，影响党与政府、经济组织、群众团体之间的职权划分。因此要下放权力，通过宪法等法律保障和维护人民群众的各项权利，建立各级政府从上而下强有力的工作系统，明确党政分工，推动企事业单位的领导体制改革，在各级党委真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，实行干部退休制度等。

1994年，中共中央做出了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出党必须善于在改革开放新形势下认识自己、加强自己、提高自己。十五大报告明确提出了“不断提高领导水平和执政水平”。2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年的讲话中提出，要按照“总揽全局、协调各方”的原则，改进党的领导方式和执政方式。一方面要发挥人大、政府、政协以及人民团体等的职能作用，另一方面则要保证党的核心地位，发挥党组和担任领导职务的党员干部在这些机构中的作用。十六大报告提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持这些机构依法履行各自的职能，支持各方独立负责、协调一致地开展工作。

经过10年的探索，2004年，中共中央作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，对于如何在新形势下改善党的领导和执政方式，加强执政能力进行了系统论述，提出了科学执政、民主执政、依法执政的基本原则，以及党在各个领域体现执政党地位的制度设计和具体举措。十七大报告提出要坚定不移发展社会主义民主政治，使政治体制改革随着经济社会发展不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。执政方式要在人民民主、社会主义法治和党内民主推进过程中进行完善，要通过制度化、规范化、程序化、机制化来具体实现。

经过新中国成立以来的两次探索，执政党既深刻体会到以党代政的弊端，也清醒认识到党政不能简单地分开，应该更加实事求是地面对在现有制度框架下，当下历史发展阶段中，如何更好地为人民执政这个关键问题。2013年，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，标志着党的执政方式现代化进入第三阶段。

首先，国家治理体系现代化的提出，明确了党与国家治理体系的关系。国家治理体系不是外在于执政党的，而是“党领导下”的管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。同样，党的体制机制、党内法规体系也不是外在于国家治理体系的，而是国家治理体系的有机组成部分。由此，才能构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

其次，国家治理能力现代化的提出，发展了党的执政能力概念。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。毫无疑问，执政党的能力是整个国家治理能力的核心，也是工作的重点，同时也要“提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”。因此，国家治理能力的提升是综合性、全面的，要依靠实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，尽快提高党和国家机关、企事业单位、人民团队、社会组织等的工作能力，国家治理体系才能更加有效运转。

第三，党的执政方式现代化要尊重国家治理现代化的规律。国家治理现代化是现代化的具体形式，同样遵循着分工深化、合作深入、交往扩展、人的主体性提高的规律。因此，当下要继续完善党的执政方式，尤其应该重视五个方面的问题：

一是在坚持“总揽全局协调各方”的执政格局前提下，遵循社会分工、政治分工的规律，着力提升“各方”的责任意识、协同理念和治理能力，在相应领域和问题上更有效地发挥“各方”的作用。同时，要充分发挥党的“领导地位”，推动“各方”之间的合作互动，提高制度的整体性，保持和延续集中力量办大事的制度优势。

二是在坚持科学执政、民主执政、依法执政的总原则下，探索符合时代特点、整体制度框架要求、有助于问题解决的机制策略和方法。这就需要鼓励地方部门积极主动地进行差异化创新探索，以实践的多样性激发制度活力，从而将这个总原则落到实处。

三是要通过体制机制建设减少和避免以党代政干政。坚持依法执政，积极推动法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。在党的意志贯彻中减少命令强制，重视引导教育。

四是要提高党的执政方式的精细化水平。既要保持集中力量办大事的优势，也要努力实现人民利益无小事的承诺。在国家治理体系完备的条件下，党的执政方式不能只停留在愿景引领、价值塑造、理念阐发，还要通过具体有效的措施方法、工具手段将党的执政优势发挥出来，回应社会更高的、更多样的需求，体现党的现代化治理水平，从而使党的执政地位具体化、鲜活化。因此，要在执政理念的引领下，推动执政方式的具体化、精细化，通过执政效果体现执政理念。

五是要重视党的执政方式日常化。群众路线就是要防止党高高在上，陷入官僚主义，使党始终融入在社会经济生活之中的。要根据城市化、网络化、多样化以及代际更替等社会生活变化的特点，主动改进领导人的言行、加强基层组织建设、发挥党员模范带头作用、督促国家机关提升管理和服务、引领公共参与，使党更为有机地嵌入到人们变动中的日常生活中，将先锋队的作用落到实处、细处，让群众在具体政策和公共事件中真切感知到党的积极作用，在生活质量提升的同时增强社会信任。把群众工作的重点从动员社会转变到组织社会上来，根据社会利益多元性，社会自组织意识不断增强的客观条件，来创新组织社会的方法和组织形式，从而更有效地发挥党在国家与社会中的桥梁纽带作用。