法院可认定“红头文件”是否合法

原标题：法院可认定“红头文件”是否合法

“民告官”案件如何破解“立案难、审理难、执行难”等突出难题？昨日，最高人民法院对外发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《解释》”），针对新修改的《行政诉讼法》增设制度作出细化规定，涉及立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十方面内容。依照新规，法院可在判决理由中阐明规范性文件的合法性，还可向制定机关提出处理建议，并可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。

出庭应诉

“行政机关负责人”包括正副职

针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度，《解释》作了两项规定，一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人；二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

“行政机关负责人出庭还能更直观地了解本机关行政执法的水平，这可能比他的下属汇报10次、20次的效果都更直观。”最高人民法院行政庭副庭长李广宇表示，“从实践效果来看，副职负责人往往是具体分管某一个执法领域的工作，他出庭可能实际效果不亚于正职负责人出庭的效果。”

在行政机关负责人出庭的情况下，还可以另行委托1—2名行政诉讼代理人。对此，李广宇表示，“因为行政诉讼法规定，当事人委托诉讼代理人限额是1—2名，如果行政机关负责人出庭也作为诉讼代理人的话，那就只剩下了一个名额，一个名额往往由行政机关的工作人员出庭，这就使得律师没有了出庭的机会。”

在李广宇看来，“律师往往能够提出一些法律意见，使得行政机关在作出重大决策，在作出行政行为时能够更考虑法律的规定”。在这样的情况之下，司法解释作出上述规定。

审查文件

规范性文件可以一并请求审查

行政诉讼法修改增加规定，可以一并请求审查规范性文件。

《解释》第二十一条补充说明：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”

在“规范性文件怎么审查”的问题上，李广宇介绍，法院首先要审查规范性文件的合法性，还可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性，“也就是直接认定它合法还是不合法”。

“所谓规范性文件也就是我们日常所俗称的‘红头文件’，红头文件是大量的，而且由于它是针对不特定的公众能够反复适用，往往涉及面非常广、持续的效力非常久。而且如果一旦它违法，所带来的损害是一个具体的行政行为不能和它同日而语的。”

此外，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。李广宇补充说道，这意味着，法院可以建议制定机关对不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等处理。

要求烟花企业退出安徽省政府被判违法

本月20日，安徽省合肥市中级人民法院作出一审判决，确认安徽省人民政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行政行为违法，并要求省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。

2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安监局等7部门的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》（下称“45号通知”），要求全省75家烟花爆竹企业分两批在2014年12月31日前必须全部关闭。省政府按每家企业80万元的标准安排专项补助，其余的则由市县适当补助。

安徽翔鹰花炮有限公司等24家企业出现在第二批整体退出企业名单中。他们认为，省政府的决定与此前出台的文件及规划相矛盾，此外，80万元的补助标准与企业实际投入有较大差距。这24家企业不服该通知，向被告申请行政复议。

但安徽省政府认为45号通知属于内部行为，复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。此后，原告将安徽省政府起诉至法院。

合肥中院审理认为，参照有关法律规定，“被告对具体行政行为合法负有举证责任”。由于主要证据不足，45号通知的合法性无法被证明，依法应予撤销。烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害企业的合法权益。

前三月“民告官”案数量达去年全年总和

去年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过新行政诉讼法，这也是该法实施24年后首次大修。

最高法行政审判庭副庭长李广宇昨天在新闻发布会上透露，尽管新法尚未实施，但今年1-3月“民告官”案件大幅增长。

李广宇在回应记者提问时表示，包括深圳前海法院、已经成立的北京和上海跨行政区划的法院，运行几个月以来效果非常明显，短时间内起诉到法院的行政诉讼案件所占比重非常大。“可以说目前新法未施行，效果已初显”。他表示，不仅上述这几个法院，从全国各地法院反映的情况看，今年1—3月份三个月，行政诉讼案件受案数差不多就相当于去年一年。

本组文/本报记者 桂田田 供图/CFP