农村费改税　教育咋应对

——『两会』代表委员呼吁建立义务教育投入新机制

引言

实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护和调动农民积极性而作出的一项重大决策，它是继农村实行土地革命、联产承包责任制之后的又一场深刻的革命，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现。目前，尽管实施这一改革给我国农村义务教育投入带来了一些新情况、新问题，但应该看到，改革本身就是一个不断深化和不断完善的过程，它既是对旧体制的革新，也是对新体制的呼唤；既是不同利益关系的调整，也是分娩前的阵痛。对此，我们广大教育工作者，特别是在农村基础教育战线工作的同志们，应该对改革和发展充满信心，坚决拥护中央关于农村税费改革的重大决策。同时，我们亦应有一个长远眼光，农村税费改革对于我国义务教育来说，既是挑战，也是一次难得的机遇，它有利于我们对于当年在特定的历史条件下制定的义务教育“分级办学、分级管理”的投入管理体制进行科学的实事求是的审视，结合新世纪教育发展实践，探索出更加符合实际的全新的义务教育投入新机制，将义务教育投入长期以来依靠“费”补的状况纳入全面依法投入的法制轨道。

针对目前农村税费改革中教育投入出现的新情况，以安徽省税费改革取得的阶段性成果为参照，就农村税费改革中如何建立和完善义务教育投入体制的问题，记者采访了参加“两会”的部分全国人大代表和政协委员。

案例分析：税费改革对农村教育的影响

我国农村教育历来有“吃饭靠国家，办学靠附加”之说。这次安徽省在税费改革中，取消了《教育法》、《义务教育法》和《纲要》及其实施意见中规定的农村教育费附加和农村教育集资两项政策。其税费改革的主要内容包括，取消“乡统筹”、“取消行政事业费和集资”等；新的农业税最高不超过7%，改革“村提留”征用办法，采用新的农业税附加和农村特产税附加方式统一征收。

税费改革后，中央转移支付该省10亿元，其中2.4亿元用于教育，总量上较近年来年均教育附加和集资11亿元左右有所减少，许多县乡干部、教育部门和农村学校反映强烈。

就农村税费改革对农村教育的影响问题，记者采访了前来参加人代会的安徽省代表。现根据安徽省教育厅、池州市石台县关于农村税费改革中农村教育投入问题调查资料，分省、县、乡三个案例做一分析。

案例1　安徽省税费改革及教育情况

一、基本概况

安徽省辖17市，106个县(市、区)，总人口6237万。全省现有在校中小学生1002.5万人，其中750万在农村。全省普通中小学有教职工44万人，其中33.8万人在农村。乡级财政支撑了义务教育的75%。

二、税费改革情况

1999年，全省农村小学和初中教育经费支出总额38.7亿元，预算内拨款不敷人员经费支出。1994—1998年全省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，全省农村教育集资19.1亿元，平均每年3.83亿元，上述教育费附加和教育集资，平均每年约11亿元，对农村学校消除危房、改善办学条件、扩大规模、实现“两基”起到了决定作用。

税费改革中农村教育费附加和教育集资被取消后，按照中央和省里规定，乡村两级办学和危房改造所需资金在财政预算中安排。但由于税费改革后，乡镇税费总量普遍减少。据了解，农村税费改革后安徽省财力缺口为16亿元，2000年中央对该省转移支付资金11亿元，硬性缺口5亿元，加之新的农业税没有对义务教育投入作出比例规定，导致农村义务教育投入普遍减少。2000年全省地方教育部门经费总收入为95.99亿元，比上年增加6.05亿元，增长6.73%。其中，2000年全省农村义务教育经费总收入为38.24亿元，比上年减少1.86亿元，下降4.64%。

案例2　石台县税费改革及教育情况

一、基本情况

石台县地处皖南山区，是一个集典型山区、移民库区、自然保护区、革命老区、灾害多发区为一体的贫困县。全县管辖15个乡镇，127个行政村，总人口11.52万人，其中农业人口9.3万人。全县现有普通高中1所，职业高中1所，农村初中(含石台中学初中部)16所，完全小学95所，小学教学点89个。全县教职工1592人，离退休教师180人，在校生17311人。

二、税费改革情况

税改前农业税251万元，乡统筹、村提留1997年预算数466万元，1998年农业特产税实征476万元，农村教育费附加238.8万元，教育集资150万元，加上其他税收，合计1764.4万元。税改后，农业税303万元，农业税附加60.6万元，农业特产税257万元，农业特产税附加51.4万元，合计672万元。两比减收1092.4万元，人均减少121.38元，减负率为62.6%。上级对该县通过转移支付增拨资金744万元。税费改革后，教育投入减少了390万元，被取消的资金缺口现在仍没有一个有效的法律手段予以保障。2000年全县可用财力2539万元，包括工资在内的刚性支出累计4433万元，资金缺口1894万元，刚性支出中42.7%无资金保障。据统计，到2000年底，仅工资拖欠，全县就达3822万元。

案例3　横渡乡税费改革及教育情况

一、基本情况

横渡乡位于石台县城东郊，主要收入来源是林、茶和劳务输出，2000年人均收入1211元。全乡现有初中1所，中心小学1所，初级小学4所，教学点10个，有在校学生814人，其中初中生248人，小学生566人，中小学在职教师58人，退休教师14人。

二、税费改革情况

1999年全乡财政预算内收入83.8万元，按现行财政体制结算，乡财政可用财力49万元，而全年工资性支出需76万元(仅为基本工资)，当年政府下属部门欠发工资7个月，教育部门欠发工资6个月。

税费改革后，全乡财政预算内收入为87.2万元，同时，省、市、县全年转移支付资金22.56万元。全年乡财政可用财力64.85万元，在财政支出中，工资性支出63.5万元，发放当年工资6个月，补发1999年拖欠工资2至3个月。从支出结构来看，教育事业费支出占财政总支出的63.9%，但目前由于乡财政非常困难，截止2000年共拖欠教师工资10个月，欠发教师基本工资41万余元(不含两费等17.9万元)。对教育的投入无从谈起，学校条件得不到改善。

结果分析：农村义务教育面临的困境

综合分析调查内容，税费改革后，当前安徽农村义务教育面临的的主要困难和问题——

1、拖欠教师工资的问题仍较突出。一是包括基本工资在内的当月工资仍不能按时发放。据教育部门统计，截至2000年12月底，全省累计欠发教师工资16.7亿元，其中基本工资3亿元，涉及2/3的县(市、区)；二是财政保障的工资范围有限，教师工资不能足额发放，只发教师的“四项”基本工资，人均收入下降约40%；三是以前年度的欠发工资难以消化。

2、农村校舍危房改造难以进行。截至2000年6月底，安徽省有危房校舍160万平方米，危房率为3.6%，有的县危房率甚至超过10%。

3、农村教育大量负债难以偿还。据初步统计，安徽省农村教育负债约20亿元(其中17个国家级贫困县负债5.3亿元)，有的县高达4000万-5000万元。

4、中小学布局调整配套资金难落实。作为农村税费改革的配套措施，2000年至2002年三年内全省将调减中小学校20%以上，其中小学调减近6000所，初中调减768所，按最低标准匡算约需投入20亿元。

5、学校运转难度大。安徽去年在乡镇全面推行行政事业单位“零户管理”后，取消了学校的银行账户和财务点，学校收取的全部费用全额缴入乡财政统管。但是，一些地方在实际执行中没有考虑教育的实际困难，造成部分学校难以正常运转。

对此，全国人大代表、安徽池州师范学校高级讲师高子兰说，安徽的税费改革取得了显著成效，但由此带来的问题也应引起关注。最突出的问题是乡级财政普遍减少，最直接的冲击是教育。

成因透视：农村义务教育投入不足原因何在？

综合分析目前我国义务教育出现困难的原因，可以看出，造成农村义务教育经费紧缺，大量拖欠教师工资的原因是多方面的，其中主要是农村经济发展不平衡，乡(镇)财力薄弱，财税体制与农村义务教育办学体制不相适应的问题。从现行财政体制看，上解任务过重，地方可用财力不足；从财源状况看，由于乡镇经济发展后劲不足，财政增收乏力；从支出情况看，乡镇财政刚性支出过大，财政承受压力大；从办学体制看，现行的农村义务教育办学体制与农村税费改革出现了政策矛盾，需要重新审视研究，亟需探索新的发展途径。

税费改革之前，我国农村义务教育投入的基本格局是以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入机制。“吃饭靠国家，办学靠附加”，就是对当时农村教育投入体制的注释。税费改革后，随着农村教育费附加、教育集资等被取消，按照中央7号文件要求，乡村两级义务教育开支和危房改造资金将由财政预算安排，从而农村义务教育投入转变为只有财政拨款、上级转移支付和杂费收入三个渠道的格局。