近年来，中央相继提出建设“全面小康和和谐社会的科学发展观”后，在解决“三农”问题方面采取了一系列颇具力度的政策措施，如取消农业税、粮食和农机直补、增加六小建设投入、降低教育收费、农村合作医疗补贴、农村金融改革、乡镇体制改革等等。

一，这些措施，为农村经济、政治发展带来了几个可喜的变化：

第一：当前农业、农村经济发展遇到的宏观环境是改革开放以来最好的“黄金时期”。马晓河研究员认为，1978年以来，我国农业、农村发展遇到两次“黄金时期”，一次是20世纪70年代末80年代初，农业、农村通过内部制度创新，实行家庭联产承包责任制，获得了举世瞩目的发展成就；另一次就是最近几年，这次在很大程度上是国家通过一系列的外部制度创新，去推进农业、农村经济发展的。同以往比较，最近这几年各级政府格外关注和重视“三农”，是向“三农”投入最多、改革力度最大、取得效果最好的时期。比如，一是2004年中央财政用于“三农”的支出高达2626亿元，比上年增长了22.5%。二是由于降低和取消农业税，去年农民受益305亿元，今年又将获益210多亿元。三是2004年6月中央决定彻底放开粮食收购市场，农民可以将手中的粮食按市场价格，卖给收购企业或加工企业；同时，中央还将对粮食流通领域的补贴改为对农民的直接补贴（去年116亿元）。四是中央还对农民实行间接补贴，对稻谷、小麦、大豆等良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴，对农产品加工业进行贴息补助，支持农民调整农业结构（数据不全）。五是全国绝大部分的省市区都对农村信用社进行了改革，为了支持信用社改革，央行拿出近1700亿元的票据和专项再贷款资金，用于置换信用社的不良资产，增加资本金，以帮助农民解决贷款难的问题。

第二：粮食产量出现了恢复性增长，粮食供求关系出现了转折性的变化，粮食安全问题逐渐缓解。去年9300亿斤。从目前来看，全年粮食产量有可能突破（乐观估计9600）亿斤，加上大豆、稻谷、小麦进口500亿斤，粮食供求平衡。

第三：农民收入打破了1996年以来增幅连续下降的格局，出现了8年以来少有的增幅（6.8％）。（农业收入增长12％）。在收入迅速增加的情况下，农民消费开始活跃，农村市场也由冷趋暖。

第四：乡镇企业快速增长，农民就业开始逐渐恢复。去年下半年以来，由于农民收入增长和农村消费活跃，我国的乡镇企业与劳动就业实现了同步增长，农民从乡镇企业获得的工资性收入明显增加。

第五，贫困地区人口流出加快，劳务收入成为贫困地区现金收入的主要来源。由于粮食等农产品涨价和中央对三农投入的增加，2003——2004年中部地区农业收入增长较快（12％），中部地区出现农民工回流现象，导致东部发达地区出现大面积“民工荒”现象。“民工荒”的出现，为基本技能相对差一些的云南贵州边远地区农民提供了城市就业的机会。2004年，贵州输出农民工达到350万，较上年增加50万人；2005年贵州输出农民工400多万，再增加50 万人。农民工工资成为贫困地区主要的现金收入，据调查，贵州农民家庭现金收入的65％以上来自打工。在西南、西北的贫困地区，一亩地的收入在150元左右（劳动力不计算价格），一个劳动力外出打工一般收入7000元左右，相当于47亩地的收入。2003年，我国贫困人口不减反增80万，为2800万；到 2004年，收入在668元以下贫困人口减少290万，收入在924元以下贫困人口减少640万。这是近5年来贫困人口减少最多的一年。

第六：农村合作组织建设进入新的阶段。来自农业部的信息显示，中国农村的农民专业合作经济组织，总数已达140万个，其中具有一定规模、运行基本规范的有14万个，它们基本涵盖了种植业、畜牧业、渔业等农村生产的方方面面。　从2004年起，中国政府已经在财政上支持农民专业合作经济组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，并积极推进有关农民专业合作经济组织的立法工作。《农民合作经济组织法》有望明年提交人大。

第七：农村（土地）金融改革走向深化。继2003年启动农村信用社改革试点之后，2005年，农村信用社改革在全国全面展开。农村信用社改革的重点亮点是：要在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军作用。2005年的中央一号文件，明确要求加速推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。培育竞争性的农村金融市场，制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。最近两年以来，在全国各地出现了各式各样的社区发展基金，社区资金合作社。在东北，还出现了准许农民用承包地抵押贷款的社区资金合作社。承包地可以作为抵押品在金融组织里贷款，这个创新具有划时代的意义。在广东，集体土地可以加入一级市场，土地成为农民的资本，农民可以分享完整的土地产权，这实际上为农村金融的发展拓展了巨大空间和机会。

第八，义务教育和卫生医疗改革试点全面启动。

教育：2006年，西部贫困县实行免费义务教育，教师工资由省政府预算解决；2008年全面实现免费义务教育。

医疗：2003年底，在浙江、湖北、云南和吉林省试点。到2005年，试点由四省扩大到全国。到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖全国的农村居民。

第九：乡镇体制改革逼上前台。随着农业税的取消，乡镇和村两级原有的财政基础没有了，乡镇体制改革被逼到了前台。改革探索体现在以下几个方面：

一是在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索（1－7 ）。主要有：1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。3、“两推一选”镇长的探索 4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。一票是民意测验票。二票是选举票。5、由选民直接选举乡长的探索。 6、“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。 7、“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。具体做法是：全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选；党委书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直选产生；乡镇党委产生后，按法定程序实行党政交叉任职，即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名兼任副镇长；乡镇机构合并为4个办公室：党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机构改革同步试验，使咸宁区乡镇干部减少了62%，这个经验在湖北全面推广，正推向全国。

二是撤并乡镇 。 据统计，截至到2003年底，农村乡镇数量已从2000年的44,867个，减少至39,240个，减少了5,627个乡镇建制。

三是推行乡镇政务公开乡镇政务公开，是农村乡级民主的新形式和重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所，全面推行政务公开制度。目前这一制度正在各地巩固、完善、提高之中。

四是在深化乡镇体制改革上提出了五个可供选择的方案。有5个方案可供选择。一是撤销乡镇建制，改成县政府的派出机构；二是撤并乡镇，转变政府职能，精简机构和人员；三是实行乡镇自治，明确农村事务和国家事务，通过国家法律充分保障乡镇自治；四是先进行乡的改革，镇根据具体情况另行改革；五是实行小县制，履行原县乡两级政权的职能。

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二，影响农村经济、政治、社会发展的不利因素依然存在。

在农村经济、政治不断向好的方向发展的同时，我们还必须看到，当前还存在着多个制约因素。

第一，近几年粮食价格在高位上下降的可能性要远远大于上升的可能性。首先，2004年末世界粮食库存增加，2005年全球粮食有望增产。根据联合国粮农组织发布的《世界粮食展望报告》，2004年末世界粮食库存比上年增加了5562万吨，增长了14.3%，库存粮占世界年度消费量的20.2%，高于公认的18%粮食安全线。这将使世界粮食市场价格呈现下降趋势，重新回归国际价格低于国内价格的常态。其次，从国内看，在粮食高价格的刺激和中央“三农”政策支持下，目前2亿多个农户的种粮积极性都比较高，他们不但增加种粮的投入，而且还扩大种植面积和复种指数，今年粮食9600亿斤。根据粮食生产周期预计，未来2－3年粮食继续增产，必然会带来市场价格的波动，引起粮食价格下降。因此，粮食价格下降会直接制约农民收入的增加。，局部地区会出现粮食过剩和卖粮难的问题。减轻农民负担的好处是800亿元/年，如果粮食、棉花、油料价格下降10％，农民收入将减少2000亿元以上。

第二，农业生产资料价格和农村消费品价格同时上涨，直接增加了农民生产生活成本，并影响农民的收入。尽管政府利用各种手段限制农业生产资料价格上涨，比如给化肥企业补贴，严格监督和控制化肥价格上涨。但从目前的农村市场看，化肥、农膜和种子等农业生产资料价格还是上涨了。2004年较2003年农业生产资料价格综合指数上升了9%；2005年上半年，主要农用生产资料价格与2004年同期相比，总体呈增长态势。从化肥类农资价格看，涨幅最大的是国产复合肥，批发价（农资经销户进价）为1620元/吨，市场价（零售价）为1745元/吨，同比分别上涨35%和41%；其次是国产氯化钾，市场价为1704 元/吨，同比上涨28%；国产磷酸二铵批发价为2300元/吨，市场价为2420元/吨，同比分别上涨15%和7%；碳酸氢氨批发价550元/吨，市场价为600元/吨，同比都上涨15%；国产尿素批发价为1715元/吨，市场价为1760元/吨，同比分别上涨了13%和17%。从种子类价格看，也是呈现上涨态势，同比上涨7％。从农药价格看，由于农药供应量较为充足，市场价格与去年基本持平。从饲料价格看蛋鸡配合饲料同比下降了12%；育肥猪配合饲料同比上涨2.67%。此外，普通棚膜市场价为8824元/吨，同比上涨5%；地膜市场价为8592元/吨，同比上涨9%，农用柴油（0号）市场价为4102 元/吨，同比上涨9%。另外，从消费品价格来看，2004年以来农村消费品价格上涨幅度一直要高于城镇1—1.5个百分点。今年以来，这种趋势还在继续。

据计算，农民消费资料价格每上涨一个点，每位农民要多支出16元（3000亿元以上），如果农民比市民的消费价格指数高出1.5个百分点，农民为此一年要比市民多花费25元（2000亿元以上）。

第三，政府支持农业的政策空间在变小。去年取消农业特产税，降低农业税税率，农民由此受益305亿元，今年27个省取消农业税也就是210多亿元，减免税费的空间已经使用完了；去年国家对农民直补116亿元，今年预计130亿元，增量补贴不足20亿元。再加上种子和农机具补贴，总额不会超过去年。粮食总量达到9600亿斤后，如果再增加粮食补贴也许会导致农民增产减收的结果。另外政府对农业的投入，由于特别国债发行减少，今年对农业的投入占国家总投资的比重不会降低，但绝对量增加不会太多（2626亿元）。因此，今年在政策上支持农民增收的空间有限。这样，由政策刺激农民大幅度增加收入的空间将明显小于去年。

以上第一、第二、第三主要对中部和东北农民收入产生较大影响，会导致中部和东北农村劳动力向东部和城市非正常转移，从而影响西、南西北贫困地区农民正常的非农就业，进而导致整个劳动力市场由相对的卖方市场向买方市场转变，对农民收入增长和西部农民脱贫产生消极影响。

第四，农业税免征后也激发出一些新的问题和矛盾。

实行农业税免征，极大地调动了农民种田务农的积极性，也使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，但由于农村基本制度还是“以农补工”时期留下来的，与之衍生相伴也出现了一些新的矛盾和问题。

一是农民土地矛盾纠纷急剧增多。农村土地二轮承包是1997年，当时由于种地少有利润或亏本，不少农民外出打工没有参与分地，大片的“撂荒地”承包给了种粮大户。现在农民种田实现了“零负担”，土地收益大大提高，一些地方出现了农民工返乡争田要地的潮流（“民工荒”的原因之一）。于是出现了“种粮大户依据《合同法》保卫自己的土地经营权，失地农户依据《土地承包法》保护自己的土地承包权”的法律打架局面，以致矛盾双方层层上访，甚至大动干戈，酿成恶性案件，严重影响了农村稳定。据统计，去年以来长阳土家族自治县共发生农民土地纠纷信访案件92件，涉及108人次，今年元至4月已受理信访件19件，涉及 33人次，同比都呈上升趋势。据央视报道，湖北省监利县村村都存在土地纠纷案件。由于种粮收益提高，加上“增人不增地，减人不减地”的法律化，不少地方毁林复垦抬头，生态环境遭到破坏。

二是乡镇及村组干部的职能和角色转换尚未及时到位。乡镇财政所随着农业税全部免征，工作量大大减少，人浮于事的现象较为突出。而农村却有很多的事情如：乡村公共基础设施建设、技术服务、合作医疗、养老、乡村规划、社会治安、环境保护等没有相应的财政支持，更没有人管。过去依靠农业税支撑的农村公共服务体系，正处于崩溃之中。

三是村级自治组织正常运转更加困难，农村存在组织崩溃危险。

农业税全免后，财政收入渠道更加变窄，刚性支出又必须确保，加剧了乡镇财政收支矛盾。村级组织支出成为无米之炊，村民自治组织缺失财政基础，农村民主自治走到了死胡同。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等基础设施和公益事业也因没有经费投入而一拖再拖，陷入停滞状态。农村社会正处于混乱前夜。农村的两个非法生存和两个灰色化趋势越来越明显。

四是基层债务沉重，成为农村不安定的重要因素。

取消农业税，更进一步加剧有农村债务的膨胀。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

基层债务眼前还没有找到化解的办法，新一轮的讨债高峰必将在中国农村上演，至于闹出一些什么故事还无法预测，但有一点可以肯定：债务必将导致农村新的私有化浪潮和不安定。

第五，中央财政转移支付的路径、资源配置方式、资金使用管理低效。

随着农业税的取消，中央逐年加大了对三农的转移支付力度。但由于体制改革跟不上，存在的问题也是“触目惊心”的。

一是转移支付“雁过拔毛”，路损严重。2004年中央对三农转移支付2626亿元，2005年预计超过3000亿元，按照7亿农村人口计算，人均 430元多；2004年中央和地方政府的各类扶贫资金350亿多元，预计2005年超过429元，按照国家公布的2600万贫困人口，人均1500多元。但是，中央对三农的转移支付的过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。据对云南、贵州5个国家级贫困乡的调查，2万人的乡镇，每年实际得到转移支付的扶贫资金和农业扶持资金，一般在300万元左右，人均150元左右。

在中央财政转移支付环节上，权力寻租行为普遍存在。主要表现是：（1）中央级财政转移支付环节上，大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的 56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。2003年，国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元，内部预留 76.13亿元，占年度预算的25%。中央级财政转移支付之所以会出现梗阻，根源就在于这些小财政部已经到了雁过拔毛的地步。此外，据对17个省（市、区）财政审计的结果，2002年省级预算一共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，还有4个省根本没有编报中央补助收入预算。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。（2）中央财政转移支付的专项资金分配环节上，存在着重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中，竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。由此导致一大批政府官员权力寻租，甚至直接向项目单位提取一定的所谓管理费。中央财政转移支付经过层层把关之后，几乎每一笔专款在每一次“把关” 中都会出现10%～20%的损耗。

二是转移支付不仅没有缩小公共服务能力差距，相反扩大了。经济发达地区财务情况好，经济落后地区政府的财政能力弱。按一般性转移支付、税收返还和体制补助合计计算，东部获得的财政补助大于中部，中部获得的财政补助大于西部。广东超过350亿元，上海、江苏、浙江超过200亿元，山东和辽宁也超过150 亿元。东部只有两个省市的补助低于100亿元；而中西部22个省区市补助超过100亿元的只有6个，补助最多的云南也只有140多亿元。