埃文·费根鲍姆、罗伯特·A·曼宁

编者按:

2009年11月，美国外交学会发表了学会特别报告第50号，题为《美国在新的亚洲》，作者是该学会东亚、中亚和南亚问题高级研究员埃文·费根鲍姆和大西洋理事会高级顾问罗伯特·A·曼宁。

外交学会会长理查德·哈斯在该特别报告的前言中指出，今天的世界上，没有比亚洲更富于活力的地区，伴随着这种经济实力的是战略重要性的增强，从而导致亚洲作为21世纪的全球力量的一个主要中心崛起。而美国，必须增加在塑造亚洲机构方面的参与，以推动美国的战略利益，保护美国公司的竞争力。报告勾勒出了美国对整个亚洲的政策的6项原则。

基于美国外交学会对美国政策的卓著影响力，本报特摘登编发这份近两万字特别报告的核心内容，以更清晰地理解美国未来的亚洲政策。

美国必须适应的现实是，亚洲正在重新自我界定，试图形成一种“亚洲”特征意识，并加强自己在全球系统中的影响力。

一些把美国排除在外的泛亚洲组织是不可避免的，因为会议、研讨会、首脑会议以及部长会议深深地嵌入到东亚的国际关系结构之中。但是，这些集团现在包括一个新兴的泛亚洲贸易和金融体制，因此一项挑战就是，确保亚洲区域主义符合全球规范和惯例，例如包括世界贸易组织（WTO）的项目。

对此，美国人已有所警觉，最起码，有一场严肃的辩论已经在美国展开。华盛顿也终于按照其亚洲合作伙伴多年来的要求，加入了东盟友好合作条约。在两党合作的基础上，美国人主张亚洲更多地参与到二十国集团（G20）之中。

不再是霸权

10多年来，在民主党和共和党的两届政府领导下，美国对亚洲要求其严肃对待多边主义的回应都是齐声说:“我们喜欢亚太经合组织（APEC）。”但是，APEC既大又笨拙，并围绕着一个界定不清的“太平洋共同体”建立，该组织几乎莫名其妙地包括了拉丁美洲的一些国家，其中一些国家与亚洲的主要联系就是在太平洋岸边拥有一片海滩。事实上，亚太经合组织像许多新的泛亚洲组织一样，把大小、禀赋与实力截然不同的国家错误地组合到一起。

作为一个太平洋而不是“亚洲”大国，美国需要依据冷静的评估来计划自己的工作，评估自己需要参加哪些组织，以及在何时何地有能力退出这些组织。

美国曾是亚洲享有卓越地位的大国，在许多方面仍然是关键的区域外的参与者，并起到战略平衡作用。但首要地位不再意味着霸权。思考目前趋势的一种方法是，承认二战后美国在亚洲享有的首要地位是一个历史上的反常现象。日本、中国、印度和全亚洲的重新崛起恢复了它们以前所享有的全球地位。

怎样多边？

坏消息是，有关重振美国领导地位的、人们讨论得最广泛的想法，也是现有框架弱点本身的重复。美国人和亚洲人越来越多地具有提倡相互重叠的组织安排的趋势，包括目的很模糊的组织，把这些组织自身当作解决亚洲问题的一种方法。

以一个想法为例:拟议中的美中日三边进程。国务卿希拉里·克林顿在2009年2月19日接受日本《朝日新闻》记者采访时对这一进程表示支持。这一进程目前暂时陷于停顿，但很可能会最终通过三边的政策计划会谈开始。

这个新的组织把美国在东北亚另外一个主要的盟国韩国排除在外。此外，这个新的美中日三边关系加入了起码5项令人困惑的三边关系:美日韩、中日韩、美日澳、中印俄和美日印。此外，美、日、澳、印四国首都的一些人，仍然赞成建立一项可能的四边关系。

所有这些相互重叠的和交叉的关系有目的吗？这些三国或者四国组成的集团当中有哪个的独特性，会带来对最紧迫的安全、经济或跨国问题的持久的解决办法吗？几乎没有任何重大问题是这些现有的或者拟议中的三边或者四边集团当中的任何国家单独可以解决的。

就从能源安全说起。一些人提出，能源安全是美中日集团最有希望解决的问题，持有这种观点的人士包括《朝日新闻》的主编船桥洋一。为什么不把俄罗斯包括在内？俄罗斯是该地区石油与天然气供应的新的主要来源。已经存在一个亚太清洁发展与气候伙伴关系组织，包括美国、中国、日本、韩国、印度和澳大利亚，以及这6个国家当中的5个国家（仅仅排除澳大利亚）之间的一项由中国发起的能源部长对话。

金融协调工作如何呢？这是美中日（和中日韩）三边关系中可能会讨论的另外一个问题。美国、中国和日本为什么不吸收欧洲加入一个四国集团呢？因为欧元是一种国际储备货币，尽管其规模小于美元，而且这四国基本上主导着全球金融。此外，为什么不在世界上主要的储备货币国家美国和最大的美元外汇储备的持有者中国、日本、新加坡和韩国等国的中央银行之间进行协调？

多边主义要更为有效，目的更为明确，就要更多汲取经验教训。无论亚洲还是全世界，都缺乏一段多国协调成功的历史。但是，特别是自冷战结束以来，最成功的多边组织一直是临时性的和非正式的，动员特定的联盟，以解决具体问题、迫在眉睫的问题，以及当前的危机。比如海啸应对核心小组，通过它，美国、日本、澳大利亚和印度在2004年和2005年的9天里，为印度洋沿岸国家提供了快速、有效的救济。这样的组织从未发表公报，也从来没有创建一个秘书处。应对禽流感的专案对策也是如此。

这些经验很简单:首先识别功能问题，然后组织适当的一批参与者。换种说法:避免为了创建架构而创建架构。如果亚洲的任何多边组织具有明确的、商定的目的，就比较可能很有效。在这个历史性转变的时刻，有充分的理由重新评估现有的制度与机构，并根据需要进行修改，以适应当前的现实。

美国当遵循六个规则

六个规则能够指导美国的对策。对它们可以予以一贯的采纳，既用于亚太经合组织等大型的正式组织，也用于规模较小的专案小组。

第一，出席会议。在一项新的、比较有效的对策出现以前，总统或内阁部长们若不参加区域性会议，会付出具有象征意义的巨大政治代价。每次没有参加的会议都使人们对美国信誉的怀疑加强，破坏了华盛顿促进采取不同的解决方法的能力。

第二，回避核心的安全问题，而是把精力集中在切实可行的方面。由于很明显的原因，旨在为东亚创建一个新的安全架构的努力一事无成，这个地区目前还缺少集体安全的基础。

这意味着美国将要不断加强和调整其联盟。利用把华盛顿排除在外的地区安排，来破坏这些重要联盟关系的任何努力，美国都将要抵制。在该地区的许多国家看来，东亚地区的一些国家的动作加强了美国现有和长期存在的安全担保。在未来十年，也许还要更长的时间里，美国对亚洲提供安全保障的愿望不大可能会减弱。

第三，不要把美国的思考局限于正式组织的范围。合作的习惯产生于共同利益、共同目标，近年来一些成功的例子表明，应当大力提倡非正式与灵活的组织形式。

第四，要承认，即使亚洲大国承担起全球责任，它们仍将受到区域主义的许多方面的吸引。全球体系是多层次的、复杂的和流动性的。在东亚，处于这一新地区主义核心的，很可能将是东盟与中日韩（东盟+3）。东盟+3走上了成为亚洲内部的贸易自由化场所的轨道。如果日本和韩国企业在中国销售的工业品享受免关税的待遇，而美国公司却面对目前的9%这一平均最惠国待遇税率，美国公司将在一个价值超过1万亿美元的进口市场上损失相当大的销售额。它们还将在韩国和日本严重受损，因为东盟和中日韩将会朝着进一步降低关税迈进。

对于美国来说，必须要认真地对待亚洲内部的贸易自由化努力，而且必须完成多哈回合谈判，以利用多边贸易自由化来消除这种地区内部的贸易偏好。否则美国的经济损失就会增加。

东盟+3还可能会成为深入讨论亚洲的货币利益的场所。因此，美国应该做好准备，以应付用世界银行行长罗伯特·佐利克的话说的人民币“演变成金融市场上的一支力量”，尽管这仍然是一代人以后的事情。

第五，不要害怕把美国排除在外的每一个泛亚洲机构。华盛顿无法对世界上的各个主要经济体说，没有美国人在房间，它们就不得彼此交谈。美国也无法一方面拥有北美自由贸易区或者一个美洲自由贸易区，而另一方面却对亚洲人说，他们不可以谋求做出泛亚洲的贸易安排。一些泛亚洲的架构是不可避免的，美国也应该以类似于美国对欧洲机构的支持方式来看待它们。

事实是，大多数泛亚洲机构都将继续发展，无论美国的看法与偏好如何。因此，华盛顿应当警惕的亚洲组织，就是谋求有损于美国的经济或者安全利益的功能性议程，譬如优惠贸易协定的组织。

但是，美国当前的一项直接挑战，就是它的盟国在某些情况下正在促进把美国排除在外的有意义的泛亚洲体系结构。比如日本和韩国对地区安排的努力——例如日本和韩国加入东盟+3，以及日本首相鸠山由纪夫主张的东亚共同体。因此华盛顿的初步对策应当是与澳大利亚、韩国、日本密切磋商，以鼓励合作和尽可能的共同努力。

第六，美国要开始承担领导职责。主要是通过一种协商的方式向该地区提出新的想法，包括进行有关特殊事件的处理问题的多边合作。

美国将需要提出可信的替代性设想，主要通过跨越太平洋的和全球的贸易接触，而且通过提出创新性的方法，以实现地区机构的合理化。美国人和亚洲人需要共同考虑，跨越太平洋的组织和泛亚洲的组织应当如何以及在何处实现结合并彼此加强。

印度尼西亚重要的战略家尤素福·瓦南迪就建议，合并两个基本上冗余的领导人首脑会议——亚太经合组织和东亚峰会——其中一个把美国包括在内，另一个则不包括美国。瓦南迪呼吁建立“一个可容纳中印日三大国的地区机构，建立一种能够在今后与美国一起保持该地区的平衡的力量同盟”。他因而断言:“东亚和亚太地区的地区性架构必须得到加强。”

合并这两个领导人峰会将会以把泛亚洲机构与跨太平洋机构联系起来，这将继续提供一个总的论坛，可以把专案性的机制与长期的功能机制结合到一起。

（作者分别为美国外交学会东亚、中亚和南亚问题高级研究员，美国大西洋理事会高级顾问，尹宏毅编译）