泰国的宪政与民主化进程评析（节选）_资讯

泰国的宪政与民主化进程评析（节选）

2008年09月04日 14:36【大中小】【打印】

周方冶*

尽管泰国的现代民主化进程早在1932年君主立宪制政体确立后就已开始，但随即就因为军人专政而中断。直到20世纪70年代军人独裁政府崩溃后，民主化进程才恢复发展，但由于仍受到军人势力的阻碍而进展缓慢。90年代初军人势力彻底退出泰国政坛后，泰国的民主化进程开始进入全面发展阶段。

在过去的70多年里，泰国先后颁布了16部宪法。虽然泰国的军人独裁政府在通过政变夺取政权后，多数会颁布新宪法以标榜自身政权的合理与正当性，但这些近似于“钦定”的宪法大多徒具民主的外衣，而根本无法体现民主的本质，有的甚至连民主的掩饰也彻底抛弃。如1958年政变上台的鼓吹“泰式民主”理念的沙立·他纳叻元帅，就是通过1959年宪法第17条使总理获得了凌驾于法律之上的绝对权力，从而为军人独裁专政铺平了道路。

笔者认为，泰国真正的宪政开始于1992年民主宪法颁布时，不过由于这部宪法还处于民主的草创期，因此许多内容并不完善。而其中最大的缺陷就是民主监督体制和选举制度的不完善，造成了泰国官场腐败成风，贿选随处可见，政坛小党林立、党派纷争不断，政客为谋求利益频繁“跳槽”，结果造成泰国政局混乱，直接侵害了民众的切身利益。可以说，1997年亚洲金融危机首先在泰国爆发与此不无关系。

不过，泰国却以此次危机为契机，制定并颁布了1997年宪法，对1992年宪法中的不足进行了修正与完善。不少学者和政治观察家认为这是泰国民主化进程的又一里程碑，预示着泰国将步入宪政的新阶段。2000年，泰国根据1997年宪法成功举行了有史以来的首次参议院直选。为了彻底杜绝贿选等舞弊现象，不少选区在新设立的独立机构——选举委员会的要求下进行了补选，个别席位甚至经过5轮投票才最后选定。2001年，泰国举行了1997年宪法颁布后的首次众议院大选。他信·西那瓦领导的泰爱泰党在大选中全面胜出，并通过先后吞并自由正义党和新希望党而成为泰国自70年代以来第一个获得众议院简单多数席位的政党，组建了自90年代以来最为稳固的政府，从而在形式上结束了长期以来的混乱政局。

1997年宪法的民主架构

1997年颁布的宪法是泰国的第16部宪法。宪法草案由专门委员会拟定后向社会公开征求意见，几经修改才最后定稿，可以说基本反映了20世纪90年代末泰国社会各界对民主政治的认识和要求。与以往的历部宪法相比，1997年宪法无疑是民主化程度最高的一部，不但涵盖的领域广泛，且结构完整而严谨。其中最突出是对泰国政治运行的民主监督的完善，这主要表现在:

（1）参议院的改革

2000年以前的泰国参议员是由政府或国王任命产生，因此，参议院往往被其他政治势力所影响，基本上无法切实履行宪法所赋予的民主监督职责。这在军人独裁时期表现地最为明显。由军人政府任命并控制的参议员的主要任务实际上是制约由民选产生的众议院，防止众议院在行使立法权和行政监督权时影响军人集团的利益。

1997年宪法全面修订了有关参议院体制建设的条文，试图从制度的层面上确保参议院的独立性，使参议院能在不受任何政治势力影响的情况下有效地行使民主监督的职能。在参议员的产生方式上，1997年宪法第121条明确规定，全部200名参议员均由民众选举产生，第123条则进一步规定，选举采用大选区制的直接选举方式。这在泰国宪法史上尚属首次，可以说是泰国民主政治进步的象征。在参议院候选人资格上，1997年宪法在第126条中特别强调，候选人不能隶属于任何政党。这一规定旨在从源头上确保参议院的中立性。事实上，自20世纪90年代初军人势力退出政坛后，泰国虽然进入了民选政府的全面民主发展期，但政党纷争也随之而来。整个90年代的泰国政治混乱不堪，历届的联合政府无一例外地在党派的相互倾轧之下提前解散，没有一届能完成4年的法定任期（见表1）。而各种原本应是公益性的政府行为，也因沦为政党合纵联盟的交易筹码而被打上了党派利益的烙印，民众的权利因此受到了侵蚀。而在泰国传统上一直担负着行政监督职责的众议院，此时却是一无是处，因为小党林立的众议院正是政府派系斗争的根源。所以，1997年宪法希望能由中立的参议院替代众议院在涉及党派利益的问题上起到切实的行政监督作用。此外，由于1997年泰国宪法明确禁止无党派人士参与众议员的竞选，因此，参议员竞选的这一规定也是为了向泰国社会中的独立人士和利益集团提供表达政治诉求的有效途径。

表1 20世纪90年代的历届泰国民选政府

起止时间	总理	联合执政的党派	实际任期
1992.10～1995.7	川·立派	民主党、新希望党、正义力量党、统一党、社会行动党	2年半
1995.7～1996.11	班汉·西巴阿猜	泰国党、新希望党、正义力量党、社会行动党、先锋党、群众党	1年多
1996.11～1997.11	差瓦立·永猜裕	新希望党、国家发展党、泰国民党、群众党、自由正义党	1年
1997.11～2001.1	川·立派	民主党、泰国党、社会行动党、自由正义党、泰国民党	3年多

（2）独立监察机构的设立

1997年宪法为加强对行政权的监督，特别设立了独立于政府和国会的专门监察机构，主要包括选举委员会(Election Commission)、国家人权委员会(The National Human Rights Commission)、宪法法庭(Constitutional Court)、国家反贪委员会(The National Counter Corruption Commission)、国家审计署(State Audit)等。

为了从制度上保证监察机构的独立性，1997年宪法对这些机构的遴选和运作做了相当细致的规定，如与选举委员会直接相关的条文就达13条、与宪法法庭直接相关的条文更多达16条，而宪法全文是336条。根据1997年宪法，监察机构的独立性主要是从组成人员的选定上也就是从源头上加以保证。这包括三个阶段的制度安排:其一，候选人遴选委员会必须经过严格的中立性程序产生，并且委员会成员中必须包括能反映社会意见的学者；其二，被选出的候选人必须是真正的独立人士，不能与任何政治势力或利益集团有牵连；其三，组成人员将由参议院投票从候选人中选定，由参议院提供独立性的最终保证。此外，1997年宪法也同时明确规定，各监察机构在执行职责时拥有完全的独立性，不受任何政府部门或组织的领导与影响，并且拥有相应的执法权力。这就使这些监察机构与过去类似的机构有了本质的区别。以国家反贪委员会为例，早在20世纪70年代中期，泰国就成立了类似机构，称为反贪委员会，不过由于隶属于总理办公室，工作人员由行政官员任命，且仅拥有调查权而无处理权，因而被称为“纸老虎”。

（3）增强民众的民主监督权

1997年宪法在理念上相当强调保障公民的民主权利，这主要体现在增强民众对国家管理的民主监督权的尝试方面。比如宪法规定，政府在做出关乎国计民生的重大决策特别是有关资源和环境问题时，应当召开听证会，听取民众的意见，而民众也有相应的知情权；5万选民联名可以向国会提出与民主权利和基本国策相关的议案请求，并可以向参议院议长要求罢免存在腐败问题的官员或议员；民众有权根据中央行政权力下放的规定参与社区管理；等等。不过，目前这些规定还处在摸索阶段，宪法中仅做了原则性规定，要具体落实还需要根据宪法进一步制定具体的法律法规。

不过，尽管1997年宪法中对民主监督做了相当完善的规定，但是当这些民主监督措施被相继付诸实施之后，其实际的效果遭到舆论的广泛置疑，争论最多的就是参议院的独立性和监察机构的独立性问题。这一现象的产生，或许和泰国政治格局在2001年众议院大选后出现的变化有关。

新家族资本集团与泰爱泰党的崛起

2001年，泰国举行了1997年宪法颁布后的首次众议院大选。在大选中，成立仅2年多的泰爱泰党戏剧性地以压倒性的优势胜出（见表2）。此后，泰爱泰党又分别于2001年2月合并了拥有14席的自由正义党，于2002年2月合并了拥有36席的新希望党，使议席总数达到298席，占议会总席位的59.6%，远远高于议会第二大党民主党（128席），而泰国党（41席）、国家发展党（29席）、人民党（2席）、社会行动党（1席）、祖国党（1席）则更是难及其项背。从而打破了自20世纪70年代军人独裁政权倒台以来的小党均势格局。

表2 70年代以来历届众议院大选情况

年份

投票率

议席

总数

众议院

政党

第一大党

第二大党

名称

议席数

比例 %