□晨报特约评论员 王 琳

经国务院批准，由监察部、人社部、公安部联合公布的《公安机关人民警察纪律条令》将于6月1日起施行，这是我国第一部系统规范公安机关及其人民警察纪律以及对违反纪律行为给予处分的部门规章。当然，“条令”最引人注目之处并不仅仅在于它的开创性和系统性，还在于它在处罚上的刚性。比如，“条令”不但设定了76种具体违法违纪行为，还分别规定了这些违法违纪行为应适用的处分。

在现代国家，警察是与公众打交道最多的执法人员，警察的形象就代表着政府的形象。中国长期处于权力本位的管制意识之下，特权观念影响深远。而中国已然迈入千年未有之大转型，新的时代尊奉法治为政府运行的基本规则，权利本位意识在社会层面日益生长。当特权观念遇上反弹后的公民权利，矛盾与冲突难以避免。以法律、行政法规和部门规章等形式为公权力设定运行的轨道，有助于社会新秩序的构建与维护，也有助于避免警察权伤害民众利益，从而真正做到服务于民。

于此次“条令”的颁布之前，不乏各色“禁令”。如中政委的“四禁令”，公安部的“五禁令”，还有专门下发的“禁酒令”等等。地方公安部门下发的类似“禁令”就更多了。从特征上来说，“禁令”多属于因应某一时段违法违纪行为多发的态势，临时针对特定现象进行刻意强调。“禁令”并不能替代规范本身，要做到令行禁止，也还亟待规范的跟进。

如我们所知，大凡法律规范，无一例外地应包括行为模式、条件假设和法律后果这三要素。以“禁止性规范”为例，通俗地解释就是，不仅要禁止某类行为，还要假设发生了禁止的行为，法律将给予何种惩治。一味言禁而无责任机制跟进，“禁令”也就成了没“牙”的病虎——其观赏价值远甚于实用价值。近年来，令虽行但禁不止的情况时有所见，责任机制的缺乏应是重要原因。

要管住警察权，就得在警察的身边埋伏一只有“牙”的老虎。 “条令”对于处分的具体化和刚性化，可视为给各色“禁令”安上了“牙”。由监察部、人社部和公安部一起联合制定并发布，这意味着对违反 “条令”的处分不再是公安部自个的事，从而在规范上能有效防止一些地方公安部门将法定的处分当作 “家务事”。现实中，多少违反禁令的责任人，都在“下不为例”、“罚酒三杯”中被大事化小、小事化了了。

当然，“纪律条令”实现的是行政责任。对于警察而言，实则面临着一个整体的责任体系，既包括组织责任、行政责任，也包括民事责任、刑事责任。这些责任机制各有适用范围，相辅相成却不能相互替代。从违法行为预防的角度来观察，组织责任和行政责任应该更多地立足于对轻微违法的规范，通过及时发现和惩处轻微违法，来达到预防更严重的违法甚至是犯罪行为的发生。而一旦构成犯罪，就得交由刑事司法来追究。此时，不论是组织责任、行政责任还是纪律责任，都应退居刑事责任之后。

现实中，行政凌驾于司法之上，纪律处分替代刑事责任的乱权、滥权行为并不少见。在“条令”颁布之际，不妨再敲敲警钟。比如“条令”第十一条专门针对刑讯逼供规定了“开除”等处分。作为刑罚的补充，开除是必要的。但“开除”处分绝不能作为刑法上“刑讯逼供罪”的替代罚则。 “条令”不是警察的“金钟罩”，“条令”应该也只能是警察的“高压线”。

（作者为海南大学法学院副教授）