潘洪其

山西临县兔坂镇农民马继文，多次上访反映村里强占他土地的问题。去年11月，临县法院以敲诈勒索罪判处马继文有期徒刑三年。判决书显示，2008年底，兔坂镇政府“为了缓解非正常上访造成的政治压力”，与马继文达成协议，马继文保证过年前不再上访，兔坂镇政府向马支付6600元。在去年3月的另一次上访中，临县信访局人员向马支付900元。（《中国青年报》5月6日）

客观地讲，群众以去上级政府上访为由，有意无意对基层政府构成某种“威胁”，后者向他们支付一定费用，以换取他们息访，若严格以《刑法》中关于“敲诈勒索公私财物”的条款衡量，法院以“敲诈勒索罪”对马继文课以刑责，大体上是说得过去的。

地方法院并没有生造一个“敲诈勒索政府罪”，如果上访群众用上访“威胁”基层政府，并收取了后者一定数量的“息访费”，那么，法院就足以认定上访群众构成了敲诈勒索罪。所以，这类案件的关键，并不在于法院该不该以“敲诈勒索罪”追究上访群众的刑责，而在于基层政府为何能够被上访群众“敲诈”？

在现行信访政策下，上访群众、基层政府和上级政府之间，形成一种以“怕”为特征的微妙关系。首先，群众“怕”基层政府，因为群众遇到的问题、遭受的冤屈在基层很难得到解决，于是他们选择了上访。其次，基层政府“怕”上级政府，这是由长期以来的政治现实和行政格局所决定的，上级政府可以通过政策手段向基层政府施加压力。再次，上级政府“怕”上访群众，认为群众大量上访会损害政府形象、扰乱社会秩序、影响社会稳定，因此千方百计要减少群众上访。

由于对群众上访问题存在如是认识，上级政府向基层政府下达了严格的信访控制指标，并将指标完成情况与政绩考核或对主要负责人的“一票否决”相联系。对基层政府而言，这是一把致命的“杀手锏”，他们必须穷尽一切手段控制群众上访，否则就会被上级追究责任。一些上访群众看到了个中“玄机”，认识到自己上访也能让基层政府“害怕”，少数上访群众以此为条件与基层政府谈判，进而收取后者支付的“息访费”。由于法律意识淡漠，他们没有意识到，这样做大有被认定为“敲诈勒索”的危险，司法机关会以“敲诈勒索”的罪名，“依法”对他们进行打击报复。

真正的治本之道，在于上级政府树立科学的维稳观，改变“怕”群众上访的传统观念，一方面通过正常的行政管理和政治传导手段，敦促基层政府认真解决群众的问题，从源头上减少群众上访。另一方面，要通过制度改革和创新，由中央政府向地方政府、上级政府向基层政府下放一定的权力和资源，推动地方形成良性的社会政治生态，推动基层形成完善的自治格局和可治理状态。

同时，上级政府无须向基层政府下达信访控制指标，基层政府也不必以严控群众上访为要务。更关键的是，通过加强基层的自治、治理，完全能够使基层政府反过来“怕”群众。最终，群众的问题应当而且能够在基层得到解决，群众再到上级政府和中央去上访，也就没有实际的意义了。

（作者系《北京青年报》评论员）