王灿发：别把环境问题泛政治化

两会临近，对雾霾的讨论又回到公众视野。去年12月北京市PM2.5浓度比2014年同期升高166.7%，近期人大新闻学院教授喻国明“因为雾霾离开北京”也引发公众讨论。

新《环境保护法》颁布实施一年。这一年，新环保法在实施过程中有哪些成效和短板？为何在开放公益诉讼主体资格之后，全国有资格、有能力、有意愿提请公益诉讼的社会组织依旧很少？民事公益诉讼和行政公益诉讼在环境案件中该各自承担怎样责任？北京雾霾该怎么治理？

就此，凤凰评论《高见》栏目专访中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发教授。

访谈嘉宾：王灿发 中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任

凤凰评论《高见》栏目访谈员：刘昱含

王灿发 中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任

一、环保终身负责必须责任到人

凤凰评论《高见》：新《环保法》规定了区域联防联控制度，也对环评、监管等环节有较严格规定，但似乎并不能立竿见影解决雾霾问题。这点你怎么看？

王灿发：其实现在《环保法》里的很多举措对治理雾霾还是很有作用的，比如区域联防联控。北京与河北、天津，再加上其他四个省市河南、山东、山西、内蒙，联防，联治，联控，共同应对，最起码保证去年阅兵有半个月PM2.5都在20以下——这是一次联防联控的实践，就是只要真能采取切实措施，是可以使环境变好的，并不是无可救药。

新《环保法》和《大气污染防治法》都规定了联防联治的制度，这个制度要是实施得好，对治理雾霾会发挥很好作用。

凤凰评论《高见》：如果各地统一联防联控，在监测标准、检测方法上其实要求还是挺多的。在各地区统一联防联控时可能会涉及哪些问题？

王灿发：联防联控确实涉及许多协调与合作的问题。这就需要统一检测、统一标准、统一执法、统一行动。不能北京标准严，其他省市标准松。监测也要统一方法标准，监测点位的设置要科学，按统一规范设置。对监测报告数据要防止弄虚作假，要能够让上一级部门或者其他地区的额监测机构核查。

在行动上也要统一，这么多污染源，如果一个地方有行动而其他地方没有，也肯定不行。在行动方面已经有了一些措施，比如京津冀三地建立会商机制，定期召开会议讨论决定采取共同措施。

在过去几十年中，我们走了一条先污染后治理的道路，长期积累下来的污染，要在短时间内一下解决肯定是不现实的。比如河北那么多钢铁厂如果马上关了，环境肯定要好多了，但是就会有很多人失业，当地财政也会出问题。解决的途径和方法，就是经济发展转型，有高投入、高污染、低产出，向低碳、绿色、循环、可持续转变。这是一个比较痛苦的过程，不可能什么利益都不损害就成功转型了。必然是改一批、转一批、关一批。

这就需要当地政府做出规划来，将辖区内的重污染型产业统一规划，分批达标，给工厂预期和缓冲，如果到期完不成，就得关。对于地方政府，到期达不到环境质量目标，就要追究负责人的责任。生态环境保护终身负责，这是党中央定下来的。

必须目标清楚，责任到人，一步一步落实下去。

凤凰评论《高见》：终身追责给负责人以压力，但联防联控在外涉及跨地域、跨部门多方利益和诉求，在区域内又与地方财政考核、生态指标直接相关。直接涉及利益，以现在的地方行政体系来推动，不互相推诿很难。

王灿发：这个确实非常难，比如北京河北经济差距非常大，北京污染企业不能再在北京做了，雾霾影响人生活，而对河北老百姓来说最重要的是解决吃饭问题，矛盾产生了。如果仅仅为了保北京人呼吸好空气，让河北停厂、影响生活，那肯定也不长久。

这就涉及补偿问题。当然补偿不一定全用金钱，能否用其他途径来给北京周围地区一些补偿。比如北京是否能吸纳河北的部分劳动力从事第三产业，为河北的关停企业的职工提供转业培训，或者将一些能够吸纳劳动力的产业转移到河北。当然，这种转移并非是严重污染企业的转移。也可以建立统一的交通，让交通费不那么高，使得北京的人口可以到河北，也可以使河北的劳动力比较容易地到北京工作。

凤凰评论《高见》：民生问题和环境问题直接对撞。在现在的中国发展水平上来说，还是一个非常尖锐的问题。这种统筹不是地方政府可以独立完成的，中央政府在这个过程中可为之处是？

王灿发：国家要有统筹性，比如要有投资，社会保障要跟上。一个很重要的事情是GDP发展不能过快。

因为你发展得过快，GDP的增长必然要从自然界取得很多资源、能源，而又要将很多废物排向自然。再加上环保投入不够（“十五”期间环保投入还不到GDP的1%，“十一五”期间环保投入不到GDP的1.5%），肯定环境就要遭到严重污染和破坏。

二、环境公益诉讼的门槛别太高

凤凰评论《高见》：信息公开和公众参与在《环保法》独立成章，对保护公民参与环境保护有很大进益，但我们也能看到能符合条件且有意愿、有能力提请环境公益诉讼的社会组织其实并不多，你怎么分析去年提起公益诉讼的主体情况？

王灿发：新环保法生效以后，情况比2014年要好多了。2014年一年没有一个被立案的公益诉讼案件，当时有民诉法规定可以提起公益诉讼，但所有法院都不受理公益诉讼案件。新《环保法》生效之后第一天就有一起环境公益案件被受理，全年一共有40多个案件被受理，有九个社会组织提起诉讼。从这点看新环保法确实起了作用。

但是，公益诉讼并没有像人们预料的那样井喷式的爆发。全国31个省市自治区，才有40多个公益诉讼案子，有700多个符合条件的社会组织，才有9个来提起公益诉讼。而且这些诉讼大部分都是在比较发达的东部地区。另外，官方的环保社会组织提起的诉讼比较多，真正由草根社会组织来提起的诉讼比较少。

凤凰评论《高见》：符合诉讼主体资格的本来就少，而法律中对提起环境公益诉讼“法律规定的机关”的范围也没明确。出现这种现象问题在哪？

王灿发：法律规定的门槛太高了。

环保法规定必须由在辖区的“市级民政部门登记的组织”才能提起公益诉讼，这把一大批在县级人民政府民政部门登记的社会组织排除在外。还要求“必须从事环保事业五年以上”，而环保组织大部分都在最近几年才登记的——其实只要依法登记的社会组织无所谓经验问题，他们可以请专业律师，也可以请顾问来做。而且大部分环保社会组织诉讼能力不强，没有专门的法务人员、环境工程师，在取证、打官司方面，很困难。

凤凰评论《高见》：国内经费少，国外经费用得困难，你怎么看环保组织的经费问题？

王灿发：现在政府没有专门经费来资助社会组织去做公益事业。财政部的公益专项往往都是被一些政府下面的事业单位申请了，真正的草根社会组织很难申请到，而且本身数量特别少。

现在利用国外资金非常困难，民间组织用国外基金会的钱有一整套的审批和登记流程，拿到之后使用起来也特别困难，由于政治方面的担心，使得环保社会组织也不敢轻易用国外基金会或者公益机构的钱来提起公益诉讼，否则可能会给人留下用外国人的钱打击本国企业的口实。

凤凰评论《高见》：该怎么办？

王灿发：要解决这一问题，首先我国政府应该有一部分专门用于公益事业的资金，让社会组织去申请，国内有支持，社会组织也没有必要非得去花外国基金会的钱。

另外，对于利用国外公益组织的资金进行环境保护，也没必要那么敏感。国外很多的基金会和公益机构、环保组织，是没有政治色彩的，他们就是要保护环境，对他们国内的环保活动也支持，对国外的环保活动也支持。有的国外的组织就经常把本国政府也告上法庭，因为他们的目标就是保护环境。而中国的环境是全球环境的一部分，他们不是针对中国政府的，也不是针对中国企业的，而是针对环境污染和生态破坏的，有的外国公益组织甚至出钱让中国的环保组织诉他们自己国家的跨国企业。

凤凰评论《高见》：现在一些污染企业在社会组织提起公益诉讼时，为了让人家不起诉，选择先打压找茬，说社会组织使用外国资金，没资格提起公益诉讼。这其实不利于对国家生态文明建设的整体推进。

王灿发：其实企业应该首先反思是不是有污染破坏环境的行为，并不是说用外国人的钱就不能告，用中国人的钱就可以告。

这也涉及环保社会组织的能力建设问题，要让环保组织增强法律能力、技术能力，政府应通过建立基金的形式对环保组织的公益诉讼提供经费支持。因为我们法律中规定社会公益组织不能利用公益诉讼来牟利，而环境公益诉讼又是非常耗时耗钱的事情，打赢官司之后不返还必要花销，环保社会组织就难以为继。现在一些公益诉讼，环保社会组织赢了官司，赔偿金给了政府财政。一些污染本来就是由于政府部门没有严格执法造成的，环保社会组织打赢了官司，赔偿金又交给了政府财政，显然不合理。

解决这一问题，就需要建立专门基金，用赔偿金建立环境公益基金，一方面用于修复环境，一方面用于支持其他环保社会组织提起公益诉讼，这才是正常机制。

凤凰评论《高见》：现在情况是环境民事公益诉讼发展不足，而环境行政公益诉讼缺口更大。

王灿发：实际上，行政公益诉讼是比民事公益诉讼更重要的一种诉讼，因为他可以监督政府部门严格执法。企业是否守法，社会组织和公民个人是很难发现的，而政府可以监管。合理情况应该是社会组织盯着政府，政府盯着企业，监督政府来履行职责，这才是公益诉讼的本意。

这样比民事公益诉讼要好做，民事公益诉讼需要收集很多证据，而行政公益诉讼只需监督政府部门是否履责就行了。

我希望能够在修订《水污染防治法》和《海洋环境保护法》、制定《土壤污染防治法》时把行政公益诉讼规定进去，增加公益诉讼种类。

三、企业环境信息公开是有效社会监督

凤凰评论《高见》：你提过1994年起草《建设项目环境保护管理条例》时，就曾想涉及对“环境评价不实”的规定，但后来改为“弄虚作假”追究责任，当时的考虑是怎样的？

王灿发：评价不实造成环境污染、损害不能一概追究责任。环境状况很复杂，技术手术可能没有达到，或者当项目建设时环评可能没问题，但自然条件发生变化可能造成环境后果。而且一个环评是由很多人来做的，追究谁的责任，这很困难。

最后还是保留只对环境影响评价弄虚作假者追究责任，这样也比较容易举证。

凤凰评论《高见》：新环保法之后对违反环评制度者的处罚科学了。

王灿发：《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》存在的最大的一个问题就是允许未进行环评的建设单位补办环评手续。一个建设一个项目，如果没有任何环境审批手续，建成被发现之后，环保部分责令补办手续，连罚款都没有。如果进行了环评而没被批准就进行了建设或者建成了，这个倒有罚款。所以当时很多建设项目根本就不进行环评，等发现以后都快建成或已经建成了，就补办个手续就成了，环保部门肯定要批准，否则把投资很大的建设项目拆掉，环保部门很难做到。

这一次环保法修改得比较好，不让补办手续，事先未做环评的建设项目，责令停止建设，给予罚款处罚，还可以责令恢复原状。

凤凰评论《高见》：从现有数据上看新环保法生效以后，在环评上确实有比较大的威慑力，现在未批先建的项目在减少。

王灿发：环保部2015年处罚的4个因环评违法的企业全都没有允许补办手续。环保部完全按照这一点来做了，但是各省环保部门审批的项目中，我们发现还有30%多仍让补办手续，29%是不让补办手续的。

凤凰评论《高见》：剩下的将近40%呢？

王灿发：由于信息公开不充分，剩下的40%不知道环保部门是否让被处罚的企业补办了手续。信息公开从国家一级来讲做的是比较好了，比如环保部，评分可以评到90分以上，大部分法规信息，处罚信息都能够公开，但是到省一级就差一点，到市一级就更差了，最差的是企业的信息公开。

按理讲，政府应该是公开重点排污单位名单，但是有30—40%的地方根本没有公布名单，然后公布的名单里又有很多企业没有公开自己的信息，公开的信息又大部分都是常规信息。在信息公开方面还是有许多工作要做。

其实企业环境信息公开就是很重要的社会监督，只要政府信息公开管理好，就能够起到很大的监管作用，不用下很大功夫去处罚排污者就会有很大压力。

四、监督破坏环境行为才是向党中央看齐

凤凰评论《高见》：除却提请公益诉讼，公民参与环境保护方法还有很多。一年前柴静《穹顶之下》纪录片引起轩然大波，也在去年两会引起广泛讨论，媒体参与并助推环保这一方式似乎也是解决当下问题的可循之法。你怎么看媒体参与环境报道的价值？

王灿发：首先法律规定，任一单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告。公众具有知情权、表达权、参与权、监督权，当受到污染还有受害索赔权，其中很重要的权利就是公众监督权利。

新闻媒体姓党，要贯彻党的方针，我们党的十八大把生态文明建设列入五大建设之一，并要求其贯穿于政治建设、社会建设、经济建设、文化建设整个过程中去，这说明了生态文明建设的重要性。那么通过舆论来监督破坏生态文明建设的行为正好贯彻执行了我们党的方针和政策。

所以在这方面，应该是继续大张旗鼓的报道污染破坏环境行为，对他们进行监督。这才真正是向党中央看齐。

凤凰评论《高见》：有人担心媒体因为所具备的话语影响力而在参与环保过程中滥用权力，也有人质疑媒体因专业性不足而影响问题解决，这点你怎么看？

王灿发：这里头要弄清楚的是，党和国家的利益和一个地方的利益，和个别企业利益要分清楚。作为媒体维护的是党和国家的重大利益，污染企业的利益与整个国家生态文明建设的利益是相违背的。

在这种情况下，报道污染案件，报道违法行为，是和党的要求完全一致的。有的人认为一报道坏事就不是主旋律，这个是不对的。这是出于保护少数人利益、个别地方利益、污染企业利益而找出来的借口。与其一有污染事件报道、公益诉讼就压下来、看是不是有国外资金参与、有无政治意图，倒不如查一查企业到底有没有违法、到底有没有污染。

凤凰评论《高见》：环境问题不是想遮盖就可以遮盖得住的。问题所有人都看得见，比如雾霾，不解决问题，而各种找理由转移视线。

王灿发：其实应改变一种观念，就是说要把那种“凡是报道环境污染就不是弘扬主旋律”的观点改变过来。我们的主旋律就是建设生态文明，这要求对污染破坏环境的，破坏生态文明建设的单位和个人监督，进行检举，进行揭发，进行曝光、进行制裁。

凤凰评论《高见》：一步一步来，你对这次两会在环保及环保法上的改进有什么期待？

王灿发：期待全国人大及常委会要尽快修订《水污染防治法》，《海洋环境保护法》，尽快出台《土壤污染防治法》。这些都是最要紧的。在自然保护区方面，我们国家现在有2700多个自然保护区，但是只有22年前制定的一个《自然保护区条例》，应该尽快出台《自然保护区法》，来保护和回复自然生态环境。

另外对于法律实施要有一套监督机制，我们制定了很多法律，如果不严格执行，结果还是无用。现在立法越来越健全，但法律的实施还是存在许多问题。

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