法治政府就得依法治权

中央定于10月20日召开十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。早在十七年前，1997年党的十五大就正式提出了"依法治国"的重大战略任务，而此次则是第一次在中央全会上将"依法治国"作为主要讨论议题。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平指出："坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。"可见，在当前全面深化改革的背景下，推进"依法治国"的核心要义之一，就是"依宪治国"和"依宪执政"。为此，凤凰网评论频道邀请了10位国内知名法学家，从国家治理的层面，对"依法治国"进行解读、阐释及建议。

访谈嘉宾：王琳  知名法学学者，海南大学法学院副教授

凤凰时事访谈员：高明勇

凤凰评论：十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。作为法学学者，你认为此次突出强调依法治国的意义是什么？

王琳：法治是个舶来品。中国历史上有法家，有礼治，但没有法治。在我们的传统文化里，与法治关联最紧密的是“刑法之治”——法，是治国者的“刀把子”。现在我们知道，这不但不是法治的种子，它还以“法制工具主义”的外衣流传至今，并在一些官员心中影响至深，成了全面推进依法治国的一道阻碍力量。

新中国成立之后，法治长期被漠视。直到上世纪70年代末开始法制恢复重建，仍用“法制”一词。“还是搞法制靠得住些”（邓小平）是文革之后的这代领导人痛定思痛的选择。但法制并不是终点。“法制”，通常指静态意义上的法律形态；我们常说，“徒法不足以自行”。纸面的法律再多、再完备，也只有变成活的法，才是治国形态上的现代法治，才能让政府、市场、社会和个人各归其位。

不过“法治”或“依法治国”也不是十八大以来的新鲜事物。事实上，早在十五大就已确立了“依法治国”的基本方略，并强调了广大人民群众是依法治国的主体。十五大描述的“依法治国”的目标，是要“保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这句话，可谓道尽了人治之弊，也解释中国选择法治的必然性。

十五大以来，中国的法治建设有进展，也有波折。社会的飞速发展、民众权利意识的勃兴，对法治提出了越来越高的要求。“依法治国”虽然已经写入宪法，但法治建设才刚刚起步。十八大以来，诸多“大老虎”和更多的“苍蝇”被查处。这些案件的背后，都有法治不彰的影子。十八届四中全会聚焦“全面推进依法治国”，也说明之前的法治建设还不“全面”，推进还不“深入”，一些重大问题在建设过程中暴露出来了，需要直面和克服。

凤凰评论：在当前全面深化改革的背景下，推进“依法治国”的核心要义之一，就是“依宪治国”和“依宪执政”。那么，你认为认为法治政府的核心是什么？

王琳：从国家理论来说，公民权利是国家权力的基础，国家权力是公民权利的保障。权利并不来自于国家的恩赐，而是国家权力存在的合法性依据。因而国家权力的存在和行使，只能也必须以公民权利的保障为出发点和归宿。换言之，政府掌握国家权力的合法性基础，就在于它必须致力于为民服务，不断提升民众的福祉。

而我们都知道，权力都要由人来行使。而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“绝对权力导致绝对腐败”，如果权力滥用不能为法所治，一切美好的目标都将是镜花水月。因此，必须用法治为权力划出边界，将权力套上“紧箍咒”，把权力赶进笼子里。

所以说法治政府的核心就是依法治权、依法治官。官员依法行使国家权力，当受制度保障；官员违法滥权弄权，应受法律追究。往细了说，还应再强调一点：行政权本身要权责一致，在行政权的内部分配上，也要权责一致，诸如“权小的责大，权大的反而责小”，这样的权责倒置一定要破除。

凤凰评论：在“依法治国”的语境下，我们又该如何转变政府职能？

王琳：转变政府职能，就是要建设一个阳光政府、开放政府、理性政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。这些政府转型的目标都可置于法治政府之内，也都是法治政府的应有之义。对中国而言，转变政府职能是一场伟大的治道变革。政府职能转变，不可避免会影响到官员群体的既得利益。比如，一个阳光政府和开放的政府，能最大限度遏制寻租，使腐败者不能为。而一些既得利益者，为了维系自己的寻租利益，采取拖延、变通、异化等方式阻碍政府职能转变，就在意料之中。

因此，转变政府职能不能一昧依赖政府的自发自觉。转变政府职能不是政府部门的家务事，而是关系到所有国人且需要由外部监督来督促实现的“国家大事”。行政权应更进一步向行政机关之外开放，尤其是对官员绩效的评鉴，应加重民意权属。只有官员在制度上不得不对下负责、对民负责，而不是一昧只对提拔他的上级官员负责，政府职能的实质转变才会顺畅。

凤凰评论：其实，十八大以来，伴随着司法改革的推进，法治领域取得了较为明显的变化，你如何评价？

王琳：废止劳教和弱化信访，是十八大以来法治领域最为明显的变化。劳教制度从它施行以来就备受争议，废除劳教的声音从上世纪九十年代就开始成为公共舆论场上的主流意见。但多年来，在“稳定压倒一切”的口号之下，劳教的废止一再被推迟。劳教制度的维护者，一个惯常的理由就是，如果废除劳教，将不能保证基层的稳定，还可能导致社会治安的恶化。而事实证明，劳教制度废止之后，社会治安并没有变得更糟。相反，废止劳教为中央新一届领导班子赢得了民意的口碑，也唤醒了广大公众对新一轮司法体制改革的更多期待。这说明，有些改革并没有想像中那么难。

信访制度的改革是另一种改革模式。信访不断被强化，上访人有怨言，地方政府也有怨言。国家信访局取消各地上访人员排名后，信访自然就弱化了。这一改革，在给地方政府解套的同时，部分也等于为上访人员解了套。加上涉法涉讼信访事件回归司法，在尊重司法独立的同时，也完成了对信访领域行政干扰司法的纠偏。

今年以来，新一轮司法体制改革也已启幕，六个试点省份中上海已经先行，其他省份正在跟进。但司法精英化以及司法去地方化和司法去行政化改革能够改到什么程度，效果如何，还需要观察。目前的司法员额制、司法人员分类管理制已经在业内引起了强烈反响。应注意的就是，如何确保改革在实际运行过程中，不脱离顶层设计的政策导向。司改的试点效果要及时检查、及时公布、及时总结、及时修正。既不能再搞“穿新鞋走老路”，也不能碰到一点阻碍就搞“无疾而终”。

凤凰评论：当依法治国成为政治生活的一个主题词，你有何具体建议？

王琳：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这是改革开放之初法制建设的十六字方针。十八大又提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，很多学者将之理解为法治建设的“新十六字方针”。“新十六字方针”覆盖了从立法到执法到司法到守法等法治表现形态的各个领域，更全面也更贴切。但对于依法治国来说，老十六字方针中的“有法必依、执法必严、违法必究”仍然重要。法的生命在于实施。如何让法从.TXT走向.EXE，还得依靠民众，扩大公民参与，强化社会监督。相对于道德约束来说，法治是典型的他律。只要是法治在建设过程中被异化为官员的自我约束，那就不是真实的法治。

不管法治在中国的命运是多么充满坎坷，我仍愿对中国的法治建设抱以乐观。因为法治对于一个具体的国家来说，无非是一个程度问题。一些法治化程度较高的国家，都经过了漫长的建设期，且现在也都在持续建设之中。中国要提升法治文明程度，同样需要时间，这可以理解。但法治的方向不能动摇，决心不能动摇，信心更不能动摇。法治是已为中国宪法所确立的治国方略，依法治国就是宪政的实践。