傅蔚冈

2007年，重庆市工商局曾出台一份文件，支持探索农村土地流转新模式。该文件指出，要“允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”。文件甫一出台就引起国内外媒体和知识界的充分关注，认为农地入股将为农地流转提供一种新的模式。

虽然农地入股的提法收获了诸多眼球，但在实际运作中，这种方法并没有得到大面积推广，即便是在诞生地重庆，这一提法在高调亮相于媒体之后，在具体落实过程中也偃旗息鼓了。究其原因，一个主要的因素是源于《土地管理法》中的土地用途管制，该法第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”法律层面对农地用途的限制性规定，始终是农地流转无法突破的一个瓶颈。

不过，重庆农地入股的尝试虽然未能成为农地流转的破冰之举，却给农地征收补偿带来了一些新思路。有学者认为，为了改变目前农地被征收之后农民无法获得土地增值后收益的状况，农地补偿方式不妨由国家向农民直接补偿改为将补偿款入股到建设用地的开发之中。甚至有建议以农地本身作为实物入股，通过日后分红为农民获得土地增值的收益，从而避免农民成为“同地不同价”的受害者。与此前农民获得的一次性的微薄征地补偿款相比，以补偿款入股的一个最大好处是农民可能会因此获得农地变更为建设用地后的巨额增值，而且这种做法能规避《土地管理法》对农地用途管制的规定，避免了今后的各种法律风险。而对开发方来说，以农地补偿款入股，就等于减少了先期的资金投入，有利于减少项目运作的财务成本。这不失为双赢之举。

征收补偿中遇到的一个重要难题就是如何评估被征收财产的价值。无论是农地征收，还是城市的拆迁补偿，这个问题始终是横亘在国家和被征收方之间的一个巨大障碍。基于自身利益的考虑，被征收方总是要高估自己手中持有的财产的价值。而政府为了减少财政开支，往往会压低相关价格。这个问题不仅在中国存在。中国农地征收补偿问题之所以表现得格外明显，是因为按照“原有价值”补偿的方式限制了农民的选择权，从而让失地农民沦为农地拆迁的受害者。也正是在这个角度上，以补偿款入股，被视为兼顾了当下农地的价值和今后商业用途的收益，为发现农地的市场价格找到了一条新途径。同时，该种方式也有利于缓和农民对建设用地抵抗情绪，从而保障商业项目的顺利开工。

但是该种方法真的存有如此巨大的好处吗？在笔者看来，补偿款入股要成为可能，必须要正视入股后所可能产生的风险，否则，这样一个设想就会因为风险太多而无法成为现实。

首先，经营风险让农民的利益处于不确定之中。农地补偿款作为今后商业项目的股份，意味着失地农民对该部分权益的主张基础发生了变化:此前的补偿款是农民相对于国家的一项债权，国家有全额支付的义务。而在入股之后，农民对原先补偿款的权利主张基础就变成了股权。在法律上，股权和债权两者之间的区别极大:债权人可以要求债务人全额支付其债务，但是股东却不能随意转让股份，而要受到更多的法律限制。

很多制度设计者冀望于今后该建设用地能盈利，入股的失地农民从而可从中分享收益。但并不是所有的商业项目都包赚不赔。农地变为建设用地之后，其价值既可能是一飞冲天，也可能因为经营不善而导致亏损。企业一旦亏损，那么不仅失地农民所指望的分红就如同镜中花水中月般遥远，而且还有可能危及本金，原先的农地补偿款能否获得保障都是一个问题。这并非危言耸听。

其次，即便是建设用地上的商业项目能获得盈利，失地农民并不见得就能够从中受益。一个不可忽视的现实是，当补偿款入股之后，农民在该商业项目里只能是一个小股东的角色，而依据“同股同权”建立起来的公司决策机制，令农民不可能参与该项目的生产经营决策。在中国，如何保护小股东的利益一直是公司治理的一个难题。即便是在上市公司中，小股东的利益都很难得到完整的保护:大股东完全可以通过关联公司利益输送、增加公司运作成本等方式来达到独占利益的目的，小股东的分红在这种公司治理机制下就变得遥遥无期。

上市公司尚且如此，那么失地农民以补偿款入股的那部分利益就更难获得保障了。一方面，商业项目可以公司机密这一合法理由拒绝对公众公布相关财务状况，以此逃避监督；同时，大股东可以通过股权优势来设置对小股东不利的各种制度，从而限制甚至剥夺小股东参与管理的可能。另一方面，那些以失地农民为主体的中小股东会因缺乏相关技能——法律技能和财务技能，而失去对公司运营的合理监督，最终导致自身利益受损。

在目前的农地征收补偿机制下，失地农民所遇到的只是补偿款过低的问题，今后若实行补偿款入股，他们所遭遇的就不仅仅是补偿款过低的问题，同时还会产生分红权如何落实的问题。如果说前者可能是补偿款多与少的问题，后者就可能演变成有还是没有补偿款的问题。这也不是危言耸听，中国上市公司中不少中小股东多年来无法获得分红就是一个例证。

针对农地补偿款过低的问题，地方政府作了不少的努力。此前笔者所讨论的以土地换保障是一例，而今天的农地入股或者是补偿款入股也是地方政府的创新。但是这些创新最后都无法回避一个最为根本的问题，那就是如何认定农地的价格。如果说农地的征收补偿价格还是以“原有用途”为限，如果《土地管理法》中农地“非农使用禁止”的做法不改变，地方政府的各种创新还是在这个镣铐下进行，那么众多的制度创新就只是地方政府的自娱自乐，而与农民利益无关。

事实上，只要放开农地用途限制这个紧箍，现在看来是难题的很多问题都可迎刃而解:一方面，农民分享了集体土地转为建设用地后带来的巨大收益，从而城乡一体化的进程得以推动；另一方面，由于建设用地供给量增加，城市的土地价格将得到抑制，饱受责难的高房价问题将得以缓解。如此一举两得的好处，政府为何不为呢？

（作者系上海金融与法律研究院研究员）