近日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。明确要求县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访,乡镇(街道)领导干部要随时接待群众来访。除再次强调了接访应做到“件件有着落、事事有回音”之外,《意见》还要求对群众反映强烈的突出问题,要实行领导包案,并落实包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。

应当承认,这些被量化的领导接访要求有利于改变一些基层单位的“截访乱象”。信访虽为一项正式的国家制度,但总有一些地方官员,习惯将公民上访看作“不稳定事件”来加以防范,甚至不惜出警力打击。也有一些信访部门,在多年的养尊处优中成就了“门难进,脸难看,事难办”的积习。至于“灰牢化”的“信访学习班”,“将上访者强制送治精神病院”等极端手法这些年也并非鲜见。中央明确要求基层领导开门接访,创造条件让上访者与地方党政领导零距离接触,既有助于让领导干部了解民生疾苦,也有助于上访事件借助当地的最高权力予以解决。只是这条“信访绿色通道”要长期保持畅通,并不容易。在此之前,也不乏“书记接访日”、“县长接访日”、“局长接访日”等制度化举措,若这些“领导接访日”能够一以贯之,有效运转,又何需中央此番连发三道督促领导接访的“金牌”!

当然,领导“四包责任制”有助于强化领导责任,并能有效化解上访纠纷。但这种寄望于当地党政主要领导的“四包”之策,又让人平添几分“清官之忧”。如我们所知,信访案件中多为涉讼信访,不少信访的对象还是终审裁判。党政主要领导分管党务与政务,又该如何去“包解决化解”涉讼信访———直接让法院改判,这是对法院依法独立行使审判权的干涉；批转法院依法处理,若无法定再审事由,法院怎会对本院的终审裁判再行改判?若法院不予处理,又如何让上访人“息诉息访”?对于涉讼信访,党政领导实是两难,“四包”责任制下,“包掌握情况、包思想教育”易,“包解决化解、包息诉息访”还真得下点功夫。

若回到现实的基层权力生态圈中,地方党政主要领导实则握有其他信访接待人员所没有的“领导权”。正是对这种超然权力的膜拜,成了上访者不懈努力试图接近更高层领导的最大动力。对不少上访者来说,上访“只为遇上可说服的领导”。但以“依法治国”来衡量,如果司法机关或行政部门在法律范围内不能解决的问题,党政领导也同样不能突破法律的规定予以解决,因为任何人在适用法律上都没有超越法律的特权。此次中央的三份《意见》也明确要求,应“严格依法按政策办事。决不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定,引起新的攀比和问题”。可是,怕就怕法律只在领导“包案”之后才迟迟发挥作用,这就不得不好好考问基层的执法机制———为何普通工作人员依法办事就那么步履艰难?

依法行政的核心便在于“法”,我们常常将“领导重视”视为解决问题的前提和关键,却常常忘了,在一个正走向法治的国家,解决问题的依据只能是“法”而非“人”。上访是受法律保护的公民权利,接访也不应打破日常的行政秩序。于领导“包案”之外,接访工作的法制化、规范化和日常化更显重要。与其让公民选择上访只为遇上可说服的“领导”,不如以制度保障来让访民们选择上访是因为定会遇上可依法办事的“工作人员”。后者,才是法治的应有之义。