社评

提要 地方政府发行债券，或许对提振经济有所帮助，但地方财政必然面临巨大的风险，如果要发，必须慎重发行、严格监控，在各种事项上做到未雨绸缪。

十一届全国人大常委会第十八次委员长会议昨日上午听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。看来，各地发行2009年地方政府债券将成事实。

迄今为止，中华人民共和国境内还未发行过地方政府债券。根据《中华人民共和国预算法》:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”以往地方政府虽然也因各种需要举债，但都以企业债券的名义。

当今世界上主要的国家和地区中，大约有三分之二以上的国家和地区允许地方政府发行地方政府债券，当然他们大多对地方政府债券有个限制，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。中国政府之所以一直对地方政府债券持谨慎态度，除了在体制上中华人民共和国是中央集权的统一国家，地方政府不是独立主体外，经济上便于宏观调控。

然而当前经济下滑形势严峻，内需没有起来，外贸订单急速下滑，中央出台的4万亿投资计划将要起支撑中国经济不再恶化、重新起来的关键作用。谁都知道仅靠这4万亿是不够的，还需要十几万亿的社会配套资金，而其中地方政府的积极性是很高的。中央投资的许多基础性和公益性的项目主要落实在地方，其主要得益方往往也是地方。地方既有义务也有积极性参与投资，可是地方现有财力有限，因此地方政府债券的形式自然而然便提起了。

目前民间购买债券的能力是绰绰有余。中国储蓄率很高，超过了50%。国际上有人说中国的高储蓄率引起了世界金融危机，我们对此严厉驳斥，但我们明白这么高的储蓄率对经济发展的确不利。然而短期内改变国人习惯，快速降低储蓄率却是不现实的。现在高储蓄率成为中国经济走出危机的一项强有力的保障。高储蓄中的一部分转移成为债券、转移成为地方政府债券是完全现实的。这样，既降低了高储蓄率，又使地方政府债券得以成功发行，使刺激经济的投资计划得以顺利推行。

因此，中国政府在此关口之际将安排发行地方政府债券。

但是中国发行地方政府债券不是没有风险的。地方政府为了地方的利益搞地方建设一直有着很高的积极性，在以往《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，可地方政府变相举债却一直在进行。据估计，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上。很多地方政府已经成了一个债务累累的政府。在个别地方，即使地方财政一分钱不花，全部用来支付债务，也可能要用几年的财力才能偿还干净。

同时，由于地方政府一直有很强的投资冲动，很可能将融资所得用于竞争性行业，投入到当地企业中，以发展地方经济。

这样就使地方财政存在极大的风险。由于中国是统一的共和国体制，地方政府并不是完全独立的主体，因此它不可能宣布破产，所有债务都得由中央政府承担。如果到了这个地步，发行地方政府债券非但不能帮助提振经济，而且即使有所帮助那么留下的也是一个“大跃进”式的通货膨胀的烂摊子等待中央政府去收拾。

为此我们认为，在发行地方政府债券之前必须严格把握三点:第一，按照国际惯例，地方政府债券必须用于基础性和公益性的投资项目；第二，必须在中央政府严格审核和批准后，才能发行地方政府债券；第三，地方财政没有偿还能力的，不得发行地方政府债券。最重要的是，必须探索一种在中国现有政治制度下民众对地方政府财政进行有效监督的机制。