□李成贵

自改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战，已成了制约现代农业发展和新农村建设的一个基础性障碍。

朱德1959年在庐山会议上反复讲述了一个观点，即我们曾经“对农民是劳动者又是私有者这一点，估计不够”。“估计不够”的结果是搞激进的集体化，付出了沉痛的代价。现在，我们对小农经济的局限性和落后性，同样估计不够，并没有采取相应的政策加以改造，一些政策措施反而是强化了小农经济的格局。必须明确，小农经济也是没有出路的，汪洋大海般的小农经济基础上是无法真正建成新农村和发展现代农业的。

从国际上看，根据联合国粮农组织的最新统计资料，目前日本农民的人均土地规模已经是我国的7倍，韩国是我国的4倍。日本土地法律的一再调整，我国台湾之所以实行“第二次土地改革”，其重要目的就是要克服小农经济的局限性，推进规模经营。

这些情况指明，稳步地推进我国农村的土地制度改革，加快小农经济改造的步伐，已是历史的大势所趋。我认为，我国农村土地制度改革应当按照以下思路分三步走。

第一步，从明年起，在现有各项农业补贴外，考虑增设农地流转补贴。目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股等4种形式。为了加强对农地流转的管理，我国已经制订颁布了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部发布2005年1月19日），但这些法规和文件中基本没有促进农户之间土地流转的内容。

鉴此，应尽快制订“农地流转促进方案”，以期促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。其中，重要的一项内容就是，要在现有的各项农业专项补贴外，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴。这在实质上等于国家承担了一部分地租。

具体实施办法如下：

1、资金来源。中央财政设专项资金，东部经济发达地区等额配套。

2、补贴水平。如果补贴标准太低，实际收效将不明显。建议以每亩30元为宜，东部地区地方配套后为60元。

3、资金规模。目前农业部尚无全国性土地流转规模的数据。1998年农业部对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3-4％，发生面最广的浙江省也只有7-8％。浙江学者的实地调查发现，2001年绍兴市土地流转率为1/4；湖州市流转率为19％；衢州市流转率为11.3％。2004年8月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了调查，结果显示全省（深圳市除外）土地流转率14.4%。据此基本可以断定，当前全国农村土地流转率不会超过10%。按大数10%计算，全国18亿亩耕地中参与流转的面积为1.8亿亩，按每亩30元的补贴标准，总共需要中央财政资金54亿元。如果在5年内，流转面积能增加到5亿亩，需要中央支出150亿元。

该项补贴符合WTO“绿箱”政策要求。

4、组织实施。2004年成都市就开始了乡一级的土地流转服务中心试点工作（第一个试点是金堂县栖贤乡），到2006年成都已经建立了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构。借鉴成都的经验，各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能。乡镇一级要设置土地流转服务中心（与现有的土地管理所“一套人马，两个牌子”）。

在具体实施中，分两种情况区别对待。一是，土地流转双方协商达成初步意向后，要到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证，并签订合约。二是，有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请，乡镇土地流转服务中心张榜公布信息（逐步过渡到乡镇及县市的有关信息网上公布），寻找有扩大经营意向的农户，并由后者提出流入申请，经审查确认后签约。乡镇将两种情况统计数据汇总逐级上报，补贴资金通过县乡财税管理信息系统由农村信用社或邮政储蓄进行社会化发放，直接打入农民“一折通”帐户，并在村内张榜公布。

5、配套措施。第一，农地的流转要有社区内部优先的原则。第二，单个农户租入土地要有上限。第三，对租用农地的农户要有严格的资格限定，要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动，而不允许仅仅从事管理活动。第四，农地流转过程中不得改变其农业用途。第五，支持工商企业参与农业产业一体化经营，但不提倡直接租入农民土地，即使租入也不享受政府补贴。第六，为了防止共谋行为的发生，农民私下流转不享受补贴。第七，农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。