二、2009年中央和地方预算草案

（一）当前我国经济财政形势

2009年我国经济发展既面临严峻挑战，也蕴含重大机遇。国际金融危机仍在蔓延，全球经济增长减速与国内经济周期性调整叠加在一起，短期困难与长期矛盾相互交织，保持经济平稳较快发展的难度加大。财政是国民经济运行的综合反映。2009年财政将十分困难，收支紧张的矛盾非常突出。从收入看，受经济增长减速等因素影响，我国经济发展困难增多，企业效益下降，财政收入来源明显减少。同时，为保持经济平稳较快发展，要实施积极的财政政策，实行结构性减税。近几年财政收入增长快有特殊因素，这些因素2009年减少或没有了，也加大了财政增收的难度。从支出看，增加政府公共投资规模，保障和改善民生，加强“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、节能减排等经济社会发展重点领域，缓解部分行业和企业经营困难，支持灾后恢复重建等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大、刚性很强，也增加财政支出压力。在看到困难的同时，也要看到我国正处于重要战略机遇期，经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变。改革开放三十年建立了良好的物质、技术和体制基础。工业化、城镇化快速推进，形成巨大的需求潜力。社会资金充裕，劳动力资源丰富。中央扩大内需的一系列政策措施，已经并将继续有力促进经济平稳较快发展，从而为财政收入增长打下坚实的基础。

（二）财政预算编制和财政工作总体要求

根据国内外经济形势的发展变化，中央提出2009年要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，实施积极的财政政策。2009年财政预算编制和财政工作的指导思想是:全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，实施积极的财政政策，扩大政府公共投资，实行结构性减税，调整国民收入分配格局，优化财政支出结构，切实保障和改善民生，推进财税制度改革，支持科技创新和节能减排，促进经济增长、结构调整和区域协调发展；加强财政科学管理，提高财政资金绩效，积极发挥财政职能作用，推动经济社会又好又快发展。

实施积极的财政政策，主要体现在以下五个方面:

一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设。这是进一步扩大内需、保持经济平稳较快发展的重要措施。在2008年年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元，其中:农业基础设施及农村民生工程建设2081亿元，保障性住房建设493亿元，教育、医疗卫生等社会事业建设713亿元，地震灾后恢复重建基金1300亿元，节能减排和生态建设680亿元，支持企业自主创新、技术改造及服务业发展452亿元，铁路、公路、机场和港口等基础设施建设2317亿元。

二是推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。全面实施消费型增值税，减轻企业税负，促进企业增加自主创新和技术改造投入。实施成品油税费改革，公平税费负担，推动节能减排。取消和停征100项行政事业性收费。继续执行2008年已实施的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易税收等一系列税费减免政策。预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。

三是提高低收入群体收入，大力促进消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。进一步增加对农民的补贴，2009年中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴1230．8亿元，增加200．4亿元，增长19．4％，支持较大幅度提高粮食最低收购价，增加农民收入。提高城乡低保补助水平，春节前向城乡低保等困难家庭发放一次性补助，增加企业退休人员基本养老金，提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准，安排资金2208．33亿元。推进事业单位收入分配制度改革。同时，增加财政投入，带动和引导消费需求，实施家电和汽车下乡补贴政策，增加粮食、石油、有色金属、特种钢材等重要物资储备，安排资金1033．41亿元。

四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。支持农村改革与发展，中央财政用于“三农”支出安排7161．4亿元，增加1205．9亿元，增长20．2％。着力保障和改善民生，中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面与人民群众生活直接相关的民生支出安排7284．63亿元，按可比口径增加1653．34亿元，增长29．4％。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。

五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，中央财政安排科学技术支出1461．03亿元，增加297．74亿元，增长25．6％。促进企业加快技术改造和技术进步，安排200亿元技改贴息资金，引导增加银行贷款，重点支持行业振兴规划项目等。增加节能减排投入，安排资金495亿元，支持节能技术改造、淘汰落后产能等方面。稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。改革完善资源税制度，促进资源合理利用。扶持中小企业发展，安排资金96亿元。加快产业结构优化升级，提高自主创新能力，推动经济发展方式转变。

2009年预算收支总量和财政赤字安排。根据2009年国内生产总值增长8％左右等经济发展预期指标，考虑实施积极财政政策，实行增值税转型改革、增加出口退税等结构性税费减免政策，扩大政府公共投资规模，加大促进消费需求和改善民生的支出等减收增支因素，以及成品油税费改革后养路费等收费改为消费税等情况，对中央财政各项收支进行具体分析测算，2009年预算主要指标拟安排如下:中央财政收入35860亿元，比2008年执行数（下同）增加3188．01亿元（包括成品油税费改革后增加的消费税等收入），增长9．8％。从中央预算稳定调节基金中调入505亿元。合计收入总量为36365亿元。中央财政支出43865亿元，增加8485．01亿元，增长24％。其中:中央本级支出14976亿元，增加1601．69亿元，增长12％；对地方税收返还和转移支付支出28889亿元，增加6883．32亿元，增长31．3％。中央财政收支相抵，赤字7500亿元。相应增加国债发行规模，中央财政国债余额限额62708．35亿元。地方本级收入30370亿元，增长6％，加上中央税收返还和转移支付收入28889亿元，地方财政收入59259亿元，增加8608．41亿元，增长17％。地方财政支出61259亿元，增加12206．28亿元，增长24．9％。地方财政收支差额，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。汇总中央和地方预算初步安排，全国财政收入66230亿元（不含从中央预算稳定调节基金调入的505亿元），增长8％；全国财政支出76235亿元，增长22．1％。全国财政收支差额9500亿元通过发债弥补。

2009年增加财政赤字和国债规模，是主动应对国际金融危机的一项重大特殊举措，是必要的。一方面，经济增速放缓、减轻企业和居民税负必然会使财政收入增速下降；另一方面，要积极发挥财政职能作用，大幅度增加政府投资和支出，促进经济平稳较快发展，保障和改善民生，推动深化改革。为弥补财政减收增支形成的缺口，需较大幅度扩大财政赤字并相应增加国债发行规模。前些年财政赤字逐年减少，虽然2009年财政赤字增加多一些，但财政赤字占GDP的比重预计在3％以内，国债余额占GDP的比重在20％左右，我国综合国力可以承受，总体上是安全的。

需要说明的是:上述中央财政预算收支总量安排中，如扣除成品油税费改革以后取代养路费等收费需转移给地方的消费税等收入2200亿元，中央财政收入33660亿元，比2008年增加988．01亿元，增长3％。如不包括成品油税费改革相应增支以及划转地震灾后恢复重建支出和拉动内需特别增加的政府公共投资，中央财政经常性支出增长10．4％。

中央预算稳定调节基金情况。2008年用超收收入安排192亿元后，余额为624亿元，2009年预算调入使用505亿元后还剩119亿元，以备预算执行中不时之需。