德国：权力一直扩张到毁灭

面对危机，魏玛共和国议会内部各党派之间无法形成一致。精英群体内部逐渐形成了一种共识：在经济危机时期，应该委托一个能干、独立于议会、只依靠总统的紧急状态权力的内阁执掌政府。德国国防部部长办公厅主任向总统兴登堡推荐了财经专家海因里希·布吕宁担任总理。兴登堡行使自己的紧急状态权力，未经过议会协商，就作出了这项任命。布吕宁内阁据此宣布："新内阁按照总统先生授予我的委托，不受任何联合的约束。"

解决危机，需要政府享有足够权力，这似乎是一个常识，身处困境中的人民通常也会欢迎这样的权力。但是，权力一旦摆脱了约束，就会趋向于滥用，哪怕是像布吕宁那样的君子。据说，布吕宁才智过人，也严于律己。他毫不犹豫地动用了非常权力，他相信，"没有民主也能保持法治国"。为解决经济危机，他提出了一系列法案，其中一项遭到国会拒绝。布吕宁援引宪法条款，以紧急法令的形式使之生效。国会很生气，宣布取消这一紧急法令。布吕宁毫不示弱，说服总统宣布解散议会，重新进行大选。

在如此严重的经济、社会危机及如此激烈的政治冲突气氛下进行的这场选举，被历史证明了是德国人走向毁灭的开始。两个最激进的政党--民族社会主义党（即纳粹党）和共产党取得决定性胜利，温和的党派则被不耐烦的选民抛弃。德国政治一步一步地激进化，1933年1月30日，希特勒被任命为总理。借助总统的紧急状态权力，希特勒开始清除反对党，主要是共产党。同时，他寻求获得授权法，国会将四年的立法权授予他领导的内阁。借助种种措施，希特勒获得了不受限制的权力。

德国民众对于希特勒的这些做法，普遍表示支持。他们相信，总理不受约束的权力是解决危机所需要的。希特勒似乎也确实给民众带来了希望，他利用其权力建立了一套"统制经济"体系，与罗斯福在《全国产业复兴法案》中所设想的制度十分类似。经济活动主体仍然是私人企业，但需接受国家的指导、管理。希特勒也开始推进大规模公共工程建设，创造就业机会。这些政策似乎奏效了，德国经济开始复苏，数百万失业者找到了工作。人民的悲观、绝望情绪一扫而空，代之以乐观与自信。

看起来，不受限制的权力能够给人民带来福利。但是，最后的结果是悲剧性的。德国被希特勒不受限制的权力拖入战争，最终走向毁灭。

美国的制度制衡与公民政治

在美国，总统和行政部门也是在寻求与布吕宁、早期希特勒相似的权力，两者所实施的经济统制政策也十分类似。在德国，这种扩张权力的做法没有受到有效阻拦，德国人民甚至根本没有意识到要对如此重大的政体、政策变化进行反思。他们听任自己的身体本能支配自己的选票，授予了希特勒不受限制的权力。在美国，最高法院却在制度框架内对新政发起挑战，迫使精英、民众对罗斯福的新政进行反思。

美国政府由三个部门构成：国会、总统代表的行政部门、以联邦最高法院居于最高位置的司法部门。这三个部门各有自己的管辖范围，但又相互渗透、相互制约。罗斯福提出各种救济民众、管制企业的法案，先送交国会审议通过。当然由于民意本来就希望政府出手拯救经济，解决民生问题，所以，罗斯福提出的法案在民主党人占多数的国会总能顺利通过。

不过，即使总统与国会一致，也不能享有至高权力，法院对法律和行政活动享有"司法审查权"。相对于总统的积极行动，联邦最高法院代表着一种保守力量。总统及支持总统的国会，与联邦最高法院分别代表着不同的政府、治国、宪法理念，也可能代表不同的利益群体。现在，总统与国会主张大政府、福利国家、政府干预的理念，支持他们的是那些遭受饥饿的一般民众及希望得到政府资源的企业。法院代表信奉个人责任、小政府、自由市场理念。具有这种理念的精英和民众的声音在国会被多数压制，联邦最高法院法院却表达了他们的意见。

美国政治似乎陷入僵局，就仿佛布吕宁与国会之间的冲突陷入僵局。但是，总理与议会之间的冲突是直接的政治冲突，民众也被扯入其中。在美国，法院行使司法审查权却只是间接地与总统、国会发生冲突。这样的冲突激起的不是激情的碰撞，而是理性的反思。罗斯福开始对自己的新政纲领进行反思，汹涌的立法浪潮停顿了下来。

更重要的是，法院的判决唤醒了民众，迫使他们对于新政的方案进行反思，由此形成一场"宪法政治"运动。宪法政治是美国学者布鲁斯·阿克曼提出的概念。现代公民兼有私人、公民两重身份。大部分时间，他是"私人"（private），只关心自己的生计，让自己选举的代表处理公共事务。这个时候的政治是"常规政治"。现在，法院判决总统与国会制定的法律违宪，将一个十分重大的问题摆到民众面前：罗斯福当局正在从相当根本的层面上改变美国的经济体制、政府结构、甚至改变人们的生活方式，你们是否愿意接受这种变化？最高法院通过判决也表明，社会中有一部分人不认可这种转变。

这样的转变当然涉及民众的权利、利益，民众被动员起来，扮演"公民"角色，进入政治舞台。各种社团行动起来，透过现代媒体发表自己的看法。总体而言，民众仍然支持罗斯福。但是，联邦法院享有的权威使罗斯福不得不对自己的新政纲领进行部分修正。他从工团主义的立场上退让，转而采取一般的国家干预主义。保留自由市场，政府只是进行管制而已。这就成为1935年至1936年的"第二次新政"的基本特征。

即便是对于这些相对温和的法案，最高法院仍然不断地表示反对，废止了多个政府管制措施，尤其是1935宣告《国家复兴法案》赋予总统的权力是违宪的。然而，人民以再次选举罗斯福的方式表示对新政的支持。借着这种政治优势，罗斯福决定除掉妨碍自己行使权力的最大障碍：法院。

1937年2月5日，罗斯福向国会提出一项特别咨文，提议国会制定一项法案，为最高法院中年龄超过70岁半的每位大法官，再任命一位有十年以上资历的大法官，为的是减轻大法官们的负担。但当时，最高法院大法官中已有六位超过七十岁，包括四位总是反对他的保守派大法官。假如国会制定这一法案，罗斯福就可以从根本上改变大法官的构成，从而控制最高法院。

球踢到国会一边。国会多数仍然是民主党人，但他们中很多人不愿容忍罗斯福这样一个从根本上改变美国政体结构的提议。"分权"是美国宪法的根本原则，其中的核心是法院独立于总统与国会。罗斯福的副总统加纳带头反对罗斯福的这个计划。这个时候，最高法院也明智地转向，不再判决新政法案无效。从1937年到1941年，有些大法官去世，有些主动退休，罗斯福得以任命了九位大法官。

这样，新政得以继续，但经过了修正。因而，相对于经济危机之前，美国的政治经济体制发生了重大变化，政府开始建立各种福利制度，建立管制和监管机构，政府规模扩大，税率提高，政府再分配的比例提高。可以说，30年代后期以来的美国与20年代末之前的美国相比，已完全变样。然而，美国的基本政体框架仍然大体保持不变，美国还是美国。

在次贷危机爆发后，很多人断言，美国式资本主义要为另外的制度让路了。1929年的经济危机证明了，这样的说法是缺乏历史感的想象。我们不妨追问：美国是什么？美国不是华尔街，也不是自由放任，甚至不是个人自由至高无上。美国就是她的宪法。宪法为美国人提供了一个解决治理问题的结构与程序。在这一结构与程序下，政策可以灵活调整，甚至重要的经济、政府体制也可以进行革命性调整。可以多一些自由竞争也可以多一些国家管制，可以多一些个人责任也可以多一些国家福利。这些都算得上革命，但都具有合法性，是宪法框架内的革命。

过去二百年，美国发生了多次巨大变化，比如内战、经济危机，但美国的宪法却依然巍然屹立。因为，这个宪法是一套让全民参与解决公共事务的结构与程序。正因为此，它也确实具有解决问题的能力。面对危机，美国宪法所规定的一套权力安排及审议程序能够吸纳人民的革命性诉求，又使政府内部各部门之间相互制约，这种制约迫使每个部门对自己的纲领进行深思熟虑，而人民也会对各种政治纲领进行深思熟虑。最终所发生的调整，是民意与理性共同作用的产物。因而，每一次貌似革命的调整，都不过是这套体制的自我调整。人们从次贷危机之后美国解决金融、经济、社会问题的过程中就可以清楚地看到这套结构与程序。  ■