清末新政， 是从清光绪二十七年( 1901) 清廷下诏宣布变法到清宣统三年( 1911) 清廷覆亡前夕这段历史时期里， 清政府在迭经内讧外侮之后所推进的一场以自救为根本目的的社会变革运动。这场变革运动的前期主要从行政制度、经济、军事、教育、司法等方面着手， 力图一改积贫积弱的困境。日俄战争之后， 苦于新政“实效未彰”， 危局日益加深， 乃谋求政治体制的变革， 酝酿采取君主立宪体制以期“满洲朝基永久确固”[1]。但还没等清廷实现其目标， 历史潮流已经席卷清王朝而去， 清末新政也告别历史舞台。

清末新政， 从清王朝的角度来说是彻底失败了， 从国家角度而言， 也没有改变数十年来的积贫积弱的局面。但其作为一场深层次的全面的现代化运动， 仍旧留下了诸多可资借鉴之处。慈禧从辛酉政变垂帘听政， 直到1908 年去世， 一直掌握着清廷的最高权力， 是晚清政府的最高统治者和决策人。在清末新政中， 慈禧对新政的启动和发展起了不可忽视的作用。

开启改革之门

就慈禧品性而言， 她具有很多缺点， 如嗜权如命、胸怀狭窄、生活奢侈等， 而且不具备近代意识， 正如研究者所言:“慈禧实在称不上是一个具有远见卓识和雄才大略的最高领导者。”[2]因此，她很难领导清政府走出困境， 使国家走向复兴。然而， 慈禧在大风大浪中执掌清廷几近半个世纪， 这其中自然有其深刻原因， 如用人、权术、进取心等均值得探讨。而慈禧并不排斥乃至于支持变革， 这使其在执政中积累起足够的权威， 并获得臣民认可当为重要原因之一。

如果说慈禧在戊戌变法初期， 仅仅局限于默许， 那么在新政中， 慈禧则完全是以一种改革者的姿态出现， 她直接开启了新政改革之门。

在戊戌政变之后， 慈禧对“康党”和光绪恼恨不已， 但对变法并没有一概排斥。光绪二十五年( 1899) ， 慈禧在召见南书房翰林徐琪时， 嘱托徐琪:“方今时事艰难， 内而内政应该修明的； 外而外政应该举行的， 你随时条奏， 无不立见施行， 无不立即举办。”[3]光绪二十五年10 月6 日， 慈禧与光绪皇帝召见盛宣怀时， 再次表示“时事艰难”，“外国人欺我太甚”，“必要做到自强”， 并对开矿、练兵、筹饷诸问题逐一询问[4]。庚子之变后， 慈禧的变革意图更为明确。一度成为慈禧宠臣的岑春煊透露“朝廷自经庚子之变， 知内忧外患， 相迫日急。非仅涂饰耳目， 所能支此危局。故于西狩途中， 太后首以自强为询。？？辛丑回銮以后， 即陆续举办各项新政”[5]。在慈禧西逃途中， 清廷就发布上谕要求改良政治，光绪二十六年七月清廷下谕表示:“ 斡旋危局， 我君臣责无旁贷”， 要求臣工“卧薪尝胆， 勿托空言， 于一切用人， 行政， 筹饷， 练兵， 在在出以精心， 视国事如家事”[6]。

随后， 慈禧再次下谕， 借光绪之口要求诸臣“自今以往， 凡有奏事之责者， 于朕躬之过误， 政事之阙失， 民生之休戚， 务当随时献替， 直陈无隐”， 希望做到“明目达聪， 祛弊扶衰”[7]。经过一段时间的酝酿， 光绪二十七年1 月26 日清政府发布新政上谕， 该上谕指出，“取外国之长， 乃可补中国之短， 惩前事之失， 乃可作后事之师”，“法令不更， 痼习不破； 欲求振作， 当议更张”， 为了集思广益， 清廷要求臣工就如何自强“各举所知， 各抒所见， 通限两个月内条举以闻”[8]。

光绪二十七年4 月21 日， 作为新政领导机构的督办政务处成立， 督办大臣囊括了中央最高级别的官员奕、李鸿章、荣禄、王文韶、鹿传霖等人， 地方督抚大员刘坤一、张之洞、袁世凯遥为参预。之后， 刘坤一和张之洞会衔上奏变法三折， 以“育才兴学”、“整顿中法”、“吸收西法”为中心， 提出了一整套系统的、切实可行的改革方案， 得到了清廷的认可。清末新政改革即在变法三折中所提出的方案中展开。

从光绪二十七年到光绪三十一年， 根据朝廷大臣、各省督抚、驻外公使的条陈， 清政府下达了十几道谕旨， 采取了30 多项措施来推行新政， 涉及范围包括政治、军事、经济、教育、法律等各方面， 并取得了一定成果。

走向宪政之路

新政之初， 朝廷对于政治体制的变革讳莫如深， 但在私下，群臣之间已颇有议论， 如光绪二十七年4 月4 日， 张之洞即致电刘坤一等人:“其实变法有一紧要事， 实为诸法之根， 言之骇人耳。西法最善者， 上、下议院互相维持之法也”，“下议院此时断不可设， 若上议院则可仿行。”[9]