未成年人保护如何实现“1+1>2”

原标题：未成年人保护如何实现“1+1>2”

本报记者 王亦君 《 中国青年报 》（ 2015年07月08日 08 版）

宝鸡新星山区困境留守儿童源头预防工作中心的曹老师及志愿者在山区留守儿童社区开展心理小组活动。（资料图片）

干净的地砖，浅绿色的单人床和衣柜，雪白的墙壁上贴着卡通粘贴画，整齐的被子旁边放着毛绒玩具。6月19日，全国救助机构开放日，中国青年报记者走进陕西省宝鸡市未成年人救助保护中心（以下简称“宝鸡未保中心”）。

未成年人救助保护中心遭遇尴尬

午饭时间到了，几名在宝鸡未保中心上课的孩子从教室跑向餐厅。过了一会儿，几名在未保中心附近学校上学的孩子放学回来，孩子们开始一起吃午饭。

个子高挑的冯兰显然是孩子们的大姐姐，帮助管理员给孩子们分碗筷，照顾不能自理的弟妹们吃饭。

从6岁开始，她已经在这里生活了7年，过了这个暑假，她就要上初中了。

冯兰1岁时，母亲因诈骗被判刑，因孩子太小无人照看，母亲服刑的监狱把她寄养在儿童福利院。不久后，母亲假释出狱，把她从福利院接走，随后又把她寄养在自己租住房屋的房东那里。最初房东还能联系到她母亲，后来逐渐失去联系，房东只好将冯兰送往派出所，接着冯兰被送至北京市未成年人救助保护中心。了解到冯兰的母亲因为诈骗再次入狱，冯兰母亲是宝鸡市岐山县人，按照对于救助对象属地管理原则，冯兰被送到了宝鸡未保中心。

宝鸡未保中心由此遇到了救助工作中的尴尬。

“这种尴尬，并非存在于我们一家，在国内其他救助站中也存在。”宝鸡市救助管理站负责流浪未成年人救助的副站长杨珺说，依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，目前国家对流浪人员提供的救助主要是紧急、临时救助，按照规定，救助站接收流浪人员后，应该在3个月的法定期限内将其送回原籍。

2008年年初冯兰被送来时，她的家庭情况是，母亲服刑，查找不到父亲，直系亲属中只有她的外公，而且年事已高，无力抚养她。冯兰从出生到6岁一直没有户籍，如果未保中心不接收她，帮她解决户籍问题，联系附近的幼儿园、小学让她接受教育，走上流浪之路将是冯兰唯一的选择。

“由于年龄问题，当时已经不能送冯兰去儿童福利院，母亲活着，不属于国家政策规定的孤儿，不能办理收养，只好一直由未保中心承担国家监护的兜底职责，履行对她的监护权。”杨珺说。

在宝鸡未保中心，目前有10多个孩子和冯兰的情况类似，无法按照临时、紧急救助的法定原则接受救助的未成年人，都在这里接受了3个月以上的救助和帮扶。

与政府合作，民间组织找到了工作方向

目前在宝鸡未保中心，为接受救助的流浪或其他未成年人提供保护、教育等相关服务的，是一家在宝鸡市民政局注册成立的民办非企业单位——宝鸡新星流浪儿童援助中心（以下简称“宝鸡新星”）。

宝鸡市地处陕、甘、川三省交会处，陇海和宝成铁路穿境而过，以前流浪儿童较多。2001年，无国界医生组织选择宝鸡，与当地民政局合作开展了无国界医生组织法国部宝鸡困境儿童援助项目， 利用无国界医生组织募得的公益慈善捐款对流浪儿童进行救助。除资金来源，其性质与后来国内的流浪儿童救助管理中心和未成年人保护中心完全相同。

那时，国内还没有困境儿童救助的完整概念，“当时的工作模式仅仅是为流浪儿童提供应急、短期的救助。”宝鸡新星主任杜成飞说。

2006年3月，无国界医生组织与宝鸡市民政局的合作结束，退出了救助工作。在这5年里，项目培养出了一批成熟的中方社会工作者。无国界医生组织决定继续提供资金帮助，但不再参与具体救助工作。

2006年3月，宝鸡市民政局批准宝鸡新星流浪儿童援助中心成立，该中心由此成为中国大陆首个地方性的全天候专业从事流浪儿童救助和保护工作的民间组织。

无国界医生组织为宝鸡新星的启动提供了为期一年的运作资金，当时的宝鸡新星由无国界医生组织法国部宝鸡困境儿童援助项目的前中方员工组成，当地民政部门的工作人员全部退出，民政部门不参与中心的具体救助工作。

“一年后，我们开始全部自筹经费，后来发现很难持续做下去，决定和宝鸡市救助管理站合作，利用他们已有的房屋等硬件设施进行未成年人救助保护工作。”杜成飞说。

和宝鸡市救助管理站站长任转军商量后，救助管理站同意了宝鸡新星的这一想法，“那时国家已经开始进行流浪未成年人救助保护工作，由救助管理站承担，各地的模式一般都是一套人马、两块牌子，人手明显不足。”任转军说。

“决定和宝鸡新星合作的最初几年，我们也没有想好如何进行，对他们的服务能力也有些怀疑，只能是先让他们做起来看看。”任转军说。

杜成飞告诉中国青年报记者，刚开始和救助站合作是非常艰难的，国家层面没有顶层设计的政策，没有足够的资金，缺少政策支持，政府部门一些人的观念转变也不容易。

“只能是按照我们之前积累的一些经验，摸着石头过河。过了第一年，我提出要求由救助管理站承担水、电、气等费用，任站长他们同意了。”林成飞说。

随着宝鸡新星工作的不断推进，2012年年底，宝鸡市救助管理站开始先行尝试通过购买宝鸡新星的15个服务岗位，希望推动宝鸡未成年人保护工作的提升。

与此同时，顶层设计也有了突破。

2012年，民政部发布了《民政部关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》；2013年国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于政府购买社会力量服务的指导意见》；2015年6月10日，民政部、财政部共同印发了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》。这些意见提出，在社会救助管理与服务机构加强社会工作岗位开发设置，通过政府购买服务等方式扶持发展一批治理规范、服务专业、群众认可的社会服务机构，建立健全社会工作者与志愿者联动机制，不断夯实社会工作服务的承接平台，扩大社会工作服务的覆盖范围。

“政策对政府做社会救助工作有了新的要求，但是对政府而言，未成年人保护的专业工作一是没有充足的人手做，二是有了人手没有动力做，三是有了动力，做得不专业、不好。”杜成飞说。

于是，杜成飞他们决定和宝鸡未保中心合作，获得政府购买服务资金，扩大对未成年人的救助保护范围，不再仅限于针对流浪儿童的救助。

2014年7月1日，宝鸡市救助管理站和宝鸡新星签订了集体劳动服务协议，约定双方依法开展流浪、困境儿童的救助和早期预防工作，宝鸡市救助管理站每月向宝鸡新星支付一定数额的劳动报酬，宝鸡新星保证不少于18名工作人员在岗，严格按照社会工作者职业要求操守来照顾、帮扶和教育未成年人并对所有受助未成年人在接受救助、帮扶期间的安全、健康、生活教育，依法履行法律责任和相关义务，充分维护未成年人的合法权益不受侵害。

中国青年报记者在这份协议上看到，宝鸡新星设置了18个工作岗位，包括中心负责人、行政后勤主管、教育主管、社会工作师、心理咨询师、音乐治疗师和语文、数学、美术、康复、生活老师等。

“有了政府购买服务的资金支持，我们就可以背靠政府，相对大胆地开展一些未成年人保护工作。”杜成飞说。

“政府出钱购买他们的服务”

就在国务院办公厅有关政府购买社会服务的文件出台后不久，2013年5月，民政部决定在全国20个地区开展未成年人社会保护试点工作，陕西省宝鸡市是首批试点地区之一。

民政部试图通过试点，探索建立未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局。

杜成飞告诉中国青年报记者，正是在这一政策的推动下，宝鸡新星开始向外拓展，孵化成立了陕西渭南新星困境儿童救助中心和陕西汉中新星儿童成长援助中心。两个中心都是在当地民政局注册成立的民办非企业单位，采用从宝鸡新星派驻核心成员担任执行主任，开展新员工轮训等方式进行团队建设，复制宝鸡新星的服务、运营模式，让更多的困境儿童及其家庭可以从中受益。

目前在宝鸡新星接受救助帮扶的小刚就是宝鸡开展未成年人社会保护试点的受益者，他今年15岁，家住宝鸡市陈仓区硖石乡刘家底村，他母亲患有精神病，需要他人照顾，一直在娘家居住。

2010年，小刚的父亲不幸因病去世，这对原本贫穷的家庭来说雪上加霜。大他几岁的哥哥在外打工，微薄的收入仅仅够他一人生活，根本无力照顾弟弟，小小年纪的他只能被寄养在姑姑家中。姑姑家中也有孩子，生活比较贫困，姑姑要照顾自己的家庭和孩子，无力继续承担小刚的生活和学习费用，姑父表示不愿抚养小刚，觉得负担太重。

2014年，进行困境儿童情况调查摸排的刘家底村委会向宝鸡未保中心提出申请，小刚为高危特困儿童，急需帮助。

宝鸡新星的工作人员初次见小刚时，发现孩子穿着很破旧，与其他孩子相比显得比较羞涩、自卑。

为了解决小刚面临的生活困境，宝鸡新星决定暂时接他来宝鸡未保中心生活。与孩子及家人沟通后，2014年8月，宝鸡未保中心代表政府出面协调，宝鸡新星和小刚的监护人签订临时委托机构代管协议，由宝鸡新星照顾孩子的日常生活起居，资助他完成学业。

经过宝鸡未保中心与学校多次商议，最终将孩子转入龙泉中学继续就读。在宝鸡未保中心近一年的生活，孩子变得更加懂事。现在，小刚就读于宝鸡市龙泉中学七年级，学习刻苦、用功，兴趣爱好也更加广泛。通过工作人员的不断努力，孩子不再自卑，人际交往能力有了很大的提升，可以轻松愉快地和人交流。

2014年8月，包括陕西省渭南市、汉中市等78个地区的第二批全国未成年人社会保护试点工作启动，要将救助保护对象延伸至困境未成年人，包括因监护人服刑、吸毒、重病重残等原因事实上无人抚养的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人，缺乏有效关爱的留守流动未成年人，因家庭贫困难以顺利成长的未成年人，以及自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人。

陕西省渭南市救助管理站站长卞伟告诉中国青年报记者，和宝鸡新星救助帮扶困境未成年人的模式类似，渭南救助管理站同样通过政府购买服务的方式，每月打包一次性支付给渭南新星困境儿童救助中心一定资金，和当地的居（村）民委员会、教育、妇联、共青团等部门合作，从困境儿童的调查摸底工作开始介入，目前已经建立了285名困境儿童的档案，定期走访跟踪。

“渭南市有几所省属监狱，救助帮扶监狱服刑人员的未成年子女是渭南新星困境儿童救助中心的一个工作特点。”卞伟说，“渭南救助管理站的事业单位编制是33人，做好日常的救助管理人手已经很紧张，没有足够的人力来做未成年人的社会保护试点工作，引进社会组织，政府出钱购买他们的服务，利用他们的专业力量，能够取得较好的效果。”

前不久，渭南新星困境儿童救助中心和北京复和社会工作服务中心的工作人员、渭南市救助管理站未成年人保护科的工作人员一起带着渭南市未成年人救助保护中心的3名孩子来到陕西华山监狱，探望孩子们在监狱服刑的父亲。这是渭南新星困境儿童救助中心介入渭南市的未成年人社会保护试点工作中的一项“监狱服刑人员未成年子女家庭关系修复活动”，渭南新星困境儿童救助中心和孩子父亲签订了监护权临时转移协议，由渭南新星困境儿童救助中心暂时履行对孩子的监护权，通过与当地教育部门协调，继续让孩子完成学业，定期去监狱探望父亲。

（文中未成年人均为化名）