地方债压力大中央不会坐视不管

    财政部5月19日颁布了《关于印发〈2014年地方政府债券自发自还试点办法〉的通知》（财库【2014】57号）。通知表明，经国务院批准，2014年上海等十个省市试点地方政府债券自发自还。

 

 

　　相比于2011年至2013年，今年试点办法的主要亮点有：（一）试点省市进一步扩大。从2011年和2012年的4个省市，到2013年的6个省市，再到今年的10个省市，数量进一步扩大。（二）还债机制变化。由过去三年的财政部代办还本付息改变成地方政府自行还本付息。（三）债券期限增加。从过去三年的最长7年到今年的10年。（四）要求债券信用评级。从2011年和2012年的不要求评级，到2013年的逐步推进建立信用评级制度，再到今年明确要求信用评级，地方政府债券的发行进一步公开化透明化，制度建设进一步规范化。

 

　　中国市政债制度正在逐步成型

 

　　2013年12月国家审计署公布了2013全国政府性债务审计结果，全口径（包括直接债务即政府负有偿还责任的债务和或有债务即政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务）地方政府债务为17.89万亿，其中，直接债务从2010年的6.71万亿增加到2013年的10.88万亿，负有担保责任的债务从2010年的2.33万亿增加到2013年的2.66万亿，可能承担救助责任的债务从2010年的1.67万亿增加到2013年的4.34万亿。整体上看，地方政府债务仍然主要由直接债务构成，但可能承担一定救助责任的债务快速增长，2013年比2010年底增加了160%左右，或有负债的风险敞口增长迅猛。

 

　　应对地方政府债务的快速增长，中央政府已经多次下文规范。从2010年国发19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》到中央相关部委为落实国发19号文出台的密集发文（2011年银监发34号文，2011年银监办发191号文，2012年国土资发162号文，2012年财预463号文，2013年银监发10号文等），基本上对地方政府包括银行贷款、BT融资、信托贷款等前几大项主要债务工具进行了严格规范，不少地方政府因为土地基金收入减少而转向通过私募基金的方式向民间融资，个别县级市综合年化融资成本高达20%。

 

　　地方政府上述债务主要用于基础设施建设，特别是不产生现金流的非经营性基础设施项目建设，这些基础设施的建设对改善民生、促进地方经济发展具有重要作用。因此，规范地方政府融资行为，在禁止非法融资和不透明融资的同时，也要满足地方政府为促进地方社会发展而产生的合理融资需求。其中，市政债（也即地方政府债券）和PPP模式，是中央政府正在考虑的两大创新渠道。

 

　　因此，5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，明确了地方政府债务的改革思路：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度，建立健全债务风险预警及应急处置机制。

 

　　回顾我国地方政府债券的发行历史，从《预算法》第28条禁止地方政府发行地方政府债券，到2009年首单地方政府（新疆自治区）债券发行，再到从2011年至今开始允许地方政府自行发行债券试点，可以看出，市政债制度正在逐步成型之中。

 

　　地方债使用以非经营性基础设施建设项目为主

 

　　财政部2009年印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》仍然适用于今年。该办法规定，地方政府债券发行和偿还主体是省、自治区、直辖市和计划单列市，地方政府债券发行所募集资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出，并列举了主要的使用范围。

 

　　在资金使用方面，可以看出主要使用方向仍然为非经营性基础设施建设项目，该类项目由于无现金流，很难从金融机构获取资金，也很难吸引社会资金以PPP方式参与，只能依靠地方财政自筹或融资筹集。

 

　　今年试点的省市包括上海、北京、广东、浙江、江苏、山东、深圳、青岛、宁夏、江西等省市。前面八个省市都是经济发达地区，财政状况良好，还款能力充裕，而宁夏和江西负债率较低，2013年分别为50.5%和68%。同时，宁夏作为向西开发的桥头堡，在加强同阿拉伯国家和穆斯林世界的经济联系上有着重要的战略作用，宁夏享受民族区域自治政策和国家西部大开发优惠政策，同时国务院还批准了宁夏内陆开放型经济试验区，是我国内陆地区首个也是唯一一个覆盖整个省级区域的试验区；江西作为唯一紧邻三大经济发达区域（长三角、珠三角和海西经济区）的省份，有着鄱阳湖生态经济区和原中央苏区振兴发展的双重国家战略规划，具有承东启西，连接南北的独特区位优势，在区域经济地理中的位置非常关键，因此，2014年新增宁夏和江西为地方政府债券试发试还省份，表明了中央政府对两地经济发展的高度重视。

 

　　中央政府能力强大可消化地方债

 

　　从2013年政府债务审计结果来看，采用最保守的测算，将或有债务全部纳入政府性债务余额计算，截止2012年底，我国政府性债务的负债率（政府性债务余额/GDP）为53.5%左右，接近60%的国际警戒线，地方政府债务率（地方政府性债务余额/地方政府综合财力）为112%，也在国际警戒线之内，同时，考虑到地方政府拥有大量的存量和增量资产，总的来说，中国地方债尚未构成重大问题。

 

　　不利因素在于：（一）中国经济正处于深度结构调整和再平衡之中。这种调整使得地方政府偿还债务的主要资金来源-土地基金收入难以为继；（二）2014年到2015年，地方政府债务会处于偿还高峰期，少数负债过度的地方政府面临极高的还款压力。

 

　　目前，我国中央政府和地方政府的关系总的来讲仍属于中央集权制，因此地方政府的信用从某种意义上讲就是中央政府的信用。我国作为以公有制为主体的社会主义市场经济体制，政府拥有强大的行政资源和经济资源，对少数地区过高的政府性债务有着极强的消化能力和处置能力。

 

　　综上，地方政府债务的问题不能忽视，但也不必过度解读。