确立农民作为林地承包经营权人 的主体地位
中国新闻周刊:集体林权改革的关键是什么？
贾治邦:(斩钉截铁地)明晰产权。
中国新闻周刊:应该怎样理解这一产权？
贾治邦:明晰产权，是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是中央十号文件的核心内容，是这次集体林权制度改革与以往历次改革的根本不同和突破所在。
明晰产权，必须维护林地承包经营权的“两性”。一是维护林地承包经营权的物权性。《物权法》明确规定，林地承包经营权为用益物权，包括三层含义，即:是派生的物权，是受限的物权，是独立的物权。作为用益物权，林地承包经营权只能由本集体经济组织的农户享有，不能赋予其他任何组织和个人。在明晰产权中，要严格做到一点，确保林地承包经营权的物权性。二是维护林地承包经营权的长期性。中央十号文件明确规定:“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这符合林业生产周期长的特点，传达了党的农村政策长期不变的信号，让农民吃下了长效“定心丸”。
中国新闻周刊:如何将产权明晰落实？
贾治邦:明晰产权，必须做到“三个坚持”。一是坚持以分为主。中央十号文件明确规定，除村集体组织保留的少量集体林地以外，凡适宜家庭承包经营的林地，都要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户。对不宜实行家庭承包经营的林地，经本集体经济组织成员同意，也要通过均股、均利等方式明晰产权。
二是坚持“四权”同落实。中央十号文件对明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权都提出了明确的要求，目的是要把这“四权”作为一个有机整体，统筹考虑，落实到位，确保农民获得的林地承包经营权是完整的用益物权。
三是坚持颁发“铁证”。按照中央十号文件的要求，依法进行实地勘界、实地登记，核发全国统一式样的林权证，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，做到“铁证如山”，经得起历史的检验。
明晰产权只是改革第一步
中国新闻周刊:在明晰产权之后，是否还有一系列配套的政策措施跟进？
贾治邦:正是如此。明晰产权只是迈出了集体林权制度改革的第一步。要深化改革，至少还有五个方面的工作要做。
一是完善林木采伐管理机制。主要的政策规定有:实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，向农民提供便捷高效的服务；编制森林经营方案，以此作为林木采伐管理的依据。
二是规范林地林木流转。主要的政策规定有:加快林地林木流转的制度建设，规范流转行为，保障公平交易；建立起森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方的合法权益。
三是建立支持林业发展的公共财政制度。主要的政策规定有:建立和完善森林生态效益补偿基金制度；建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，出台相关财政扶持政策；改革育林基金管理办法，各级政府将林业行政事业经费纳入财政预算；林业基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，林区基础设施建设纳入相关行业的发展规划；对改革后财政困难的县、乡，中央和省级财政加大转移支付力度。
四是推进林业投融资改革。主要的政策规定有:加快开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道；推进林权抵押贷款，林业小额贴息贷款，加大林业信贷投放；建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力。
五是健全林业社会化服务体系。主要的政策规定有:扶持林业专业合作组织、行业协会、中介服务机构的健康发展，培育辐射面广、带动力强的龙头企业，解决农民一家一户办不了、办不好、不好办的事情。 ★
厉以宁谈林权改革与农地改革差异
9月中旬，具体参与集体林权改革制度设计的著名经济学家厉以宁在接受《中国新闻周刊》专访时，曾谈及集体林权改革的重大现实意义。厉以宁用了6个字概括林权改革:迟到、仿照、超越，其参照物则是农业承包制。“分散到各户的农业承包制不利于农业规模经营，农业增产到一定程度就停止了。农业承包制只是到后来才设法予以纠正。林权改革从一开始就避免了这种缺陷。这具体反映在明确了林地承包经营权的转包、出租、转让、互换、入股、抵押等流转方式。其中，特别是入股这种流转方式，能有效提高经营效益，有效解决单个农户分散经营中存在的一些问题”。
厉以宁还表示，农业承包制在金融方面受到了限制，而林权改革突破了这一限制。这具体反映在林权改革允许以林地使用权和林木所有权作为抵押，取得贷款。厉以宁说:“这就拓宽了林业融资渠道，把林地承包方的经济放活了，同时也可以防范金融风险；反观农业方面，总值约达20万亿人民币的宅基地却不是农民自己的，也没有房产证，这20万亿的资产就是死的，你得用活它，如果把这20万亿资产用活，像农民抵押以后得到钱办养鸡场、养猪场都可以。”
厉以宁教授所领导的北京大学光华管理学院林权改革课题组所作的调研报告显示，放开林地流转后，并不会引起大范围的林农失山失地。在看到了大量调研资料之后，厉以宁归纳了一句话:农民对于山和资产现在是非常珍惜的，确实是他自己的东西。他们一般来讲是不会轻易出让的。 ★
乡村自主复兴之道
乡村最重要的、也最迫切需要的制度变革，就是一种宪政层面上的观念与制度变革——乡村在国家结构中享有应有的主体位置。乡村治理的各项制度变革不应由外部强加，而应由乡村社会自己来决定
★ 本刊评论员/秋风
回顾现代中国历史，似乎可以发现一个有趣的现象:每隔二三十年，乡村问题就会引起整个社会的关注。远的不用说，从上个世纪20年代开始，学术思想界开始注意到一个十分重要的现象:乡村社会的凋敝。
这种凋敝乃是现代化初期的一种阵痛。传统上，城是皇权统治的节点，市镇是自发形成的经济社会中心，它们与乡村之间都维持着一个有机关系。士人、商人沟通城、市与乡村，实现资源、文明的双向流动。
清末中西壁垒解除，中国开始现代化。现代化初期主要依赖外部的知识和资源，因而，现代化事业主要集中于口岸城市。后来向内地扩展，也仅及于城市。这就导致城乡之间的文明差距扩大，社会资源向城市严重倾斜。
尤其是废除科举之后，乡村精英流入城市后不再流回，导致乡村文明衰落，乡村社会治理迅速地劣质化。
很多人注意到这一点，并试图改变这种现象，于上世纪二三十年代形成了“乡村建设运动”。参与者主要是城市知识分子，他们试图通过输入新知识、新的治理理念，辅导、组织农民建立自治机制，从经济、文化、社会、政治等各个方面重整复兴乡村社会。但在当时的政治架构中，这一运动无法获得充分制度支持，最终的成就并不十分理想。政府在改善乡村社会状况方面的失败，也是其统治之正当性丧失的关键因素之一。
40年代末、50年代初，乡村治理秩序发生一次巨变。在经历了半个世纪的混乱之后，中国终于出现了一个强大的国家，国家把自己的权力延伸到最基层的乡村社会。借用这一强大权力，国家首先对土地进行了一次重新分配，随后立刻开始推进土地的集体所有制。在此基础上，建立了国家本位的乡村治理结构。这一体系使国家可以方便地动员农村的劳动力和资源，用于城市的工业化。也就是说，50年代之后，乡村社会确实形成了一种有效的秩序，但这种秩序不是乡村本位、农民本位的。相反，农民从某种程度上被工具化了。
因而，到70年代末，乡村社会普遍产生了改变这种秩序的冲动。小岗村农民冒险私分土地，就表现了农民走出国家控制的资源动员体系的决心。由此形成了80年代初的农村制度变革浪潮。
农村土地制度在保持集体所有的前提下，由农民家庭实际占有、经营，村民的整个生活重心从村集体回归家庭。尽管村集体仍然拥有土地的所有权，但承包经营权已经足以让村民的经济活动基本上以家庭为单位自行安排。相应地，村民的收入、福利不再依赖村集体，而完全取决于自身的经营能力。
村民享有的这种经营自由，产生了十分广泛的社会、政治后果。首先，农民享有了事实上的迁徙自由，大量农民出外打工，成为私人企业部门的主要劳动力资源，支撑着后来的中国奇迹。当然，村集体对留在乡村的村民的掌控权力大大缩小，村民大体上成为自由人，对村集体的依赖大大减少，他们无法再接受一个全能的村集体组织。于是，广泛实行家庭承包经营制之后，人民公社制度解体，村民自治制度逐渐出现。
然而，与中国社会的其他领域一样，乡村社会同样处于转型的中间过程，迄今没有形成一种合理的、自洽的、因而具有内在稳定性的治理秩序。此中症结多多，最为重要的是，乡村治理机制是由外部强加的，而外部设计者在进行设计的时候，始终是把乡村当成实现其他终极目标的工具。
长期以来，各项制度的设计事实上总是让乡村居民服务于国家的目标——乡村社会自上而下的管理体制也便于国家动员城市工业化所需要的资源。农村土地制度所追求的目标不是让农民自由地支配土地，获取土地收益的最大化；相反，工业化、城市化带给土地的增值收益，被政府、被城市人口分享。
正是在国家管理乡村的这一原则之下，形成了城乡二元结构。它阻碍资源在城乡之间的双向流动，使乡村社会丧失发展的源泉。尽管自现代工商业出现，就出现了乡村资源向城市单向流动的趋势，但是到了50年代，这一格局被法定化，集体土地制度、户籍分割制度和严密的国家控制体系维持着一个城乡分割的二元治理结构。
这一制度要为过去二十多年城乡差距不断扩大的趋势承担主要责任。设计这一套制度的初衷是防止乡村人口摊薄城市资源，实现城市优先发展。80年代之后，尽管乡村劳动力可以流入城市，但乡村人口却难以流入城市，乡村人口在庞大的基数上分配低效率的收益。同时，在这一架构中，政府基本上不对乡村承担公共品供应责任。凡此种种,自然导致城乡在财富、文明等方面的差距趋向扩大。
同时，这种法定的城乡二元结构阻碍了市场自然产生的城市反哺乡村的趋势。随着现代工商业规模扩大，城市资源已经产生了向乡村流动的强烈冲动。90年代中期以来，这一趋势已经表现得相当明显。比如，大量城市人口的住所开始向郊区迁移。本来，这一趋势可以自然地把城市的知识、资源、文明带入乡村，但城乡二元制度却使城市资源向乡村无法自然流动，乡村没有从现代工商业的扩展中受益。
正因为上述两个原因，才出现了一种奇怪现象:中国在经历了奇迹般的增长后，“三农”反而成为严重问题。与上个世纪初不同，目前乡村社会的凋敝，不是因为现代的资金、知识、人力等资源的匮乏，而是由于偏颇的原则造成的不合理制度妨碍资金、知识、人力流入乡村，哪怕是乡村社会的资源，比如土地，也无法有效地造福农民。
因而，乡村社会走向繁荣、文明的关键是制度变革。在乡村问题被提出一个世纪之后，在现代工商业已经积累了庞大的知识、人力、资金等资源后，乡村凋敝的局面能否得到根本改观，能否重新实现城乡社会的同步有机发展，取决于制度变革的决心与步伐。中共十七届三中全会能否开启这样一个变革周期？
重要的是要认识到，不管设计哪些制度，设计者如欲使其真正起到推进乡村社会优良治理秩序形成的作用，就必须打破乡村工具化的思维定式，从主体的角度对待乡村。
从这个角度看，乡村最重要的、也最迫切需要的制度变革，就是一种宪政层面上的观念与制度变革——乡村在国家结构中享有应有的主体位置。乡村治理的各项制度变革不应由外部强加，而应由乡村社会自己来提出。
如果一定要政府层面上决策，就应当让乡村人民广泛参与。只有这样，乡村社会才能够摆脱其在现代化初期被忽视、在50年代以来又被工具化的命运，而真正走上自主复兴之路。 ★
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编辑：
汪敏
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