不该出现的信任危机

来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。

“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60%，地方40%，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀砍下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉《瞭望》新闻周刊，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”

他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”

与此同时，采访中，多位基层干部向本刊记者反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为‘一县两制’，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”

对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”

“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段（比如财政手段、税收手段、人事手段）却越来越少，这样造成权力和责任的‘两极分化’。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”

而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“不相信县里的干部，认为都是贪官污吏。”一位县级干部甚至激动地说，“可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权‘挡风遮雨’的。”

“现在群众有这样一个印象，‘中央很好、地方好狠’，‘中央爱群众，基层干部是念‘歪’经的。”上述那位县委书记反映，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面，“你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演‘黑脸’角色，干群矛盾突出也是有原因的。”

一位乡镇干部私下称，“前几年为什么发生乡镇干部像土匪一样抢老百姓电视机的事？其实也是不得已，如果乡官听任他们不交公粮、不节育，示了弱，就等于给农民一个榜样，明年大家都会不交款，我们的工作就完不成。完不成国家任务，我们就要受到惩罚，仕途也会受影响，我们的体制就是对上负责对下不负责的体制啊。”

他认为，造成上下缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”

“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。

浙江的探索

调研中，本刊记者了解到，无论是基层领导干部还是学者，绝大多数都认为，“1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇。”不过在他们看来，改变地方财政的困境，还没到财权和事权匹配的高度，首先要解决的是如何使各级政府的财力和事权相匹配。

为此，近年来，在中央的支持下，各省都进行了相关的改革探索，比如强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等。其中，最有声有色的是浙江省的“省管县”实践。《瞭望》新闻周刊在浙江采访期间，畅听了一位商业强县负责人的实践故事。

他认为，浙江经济是“活”在县域经济上，为什么是这样呢？其根本就是因为“省管县”财政体制。比如，县自己创造的财富，省里拿了一部分，市里没有，和它没关系。如果加上市这个层面，那就刮走了，地方的财力越来越小，积极性也大为挫伤了。

“所以，浙江省比较成功，各个县都很发达，很大程度就是靠这个财政体制。”他举例说，中西部许多地方来考察，讲他们主要依靠国家转移支付，而转移支付是从省里到市里，再到县里，层层截留，特别是市的截留。结果到县里很少，乡镇就更少了，“浙江的市不一样，要花钱自己赚，无处截留，必须拼命发展。”

据其介绍，该县财政已经和市完全脱钩，事权方面，只有人事权、重大规划权、重要资源调配权没有放下来，其他地级市的权力都下放下来了，“地方上管理权、决策权、监督权都大了。原先许多事要先报到市里，再报到省里，现在我们可以直接报到省里。原来一些无权管的事情，现在有权了。”

财权和事权的相对匹配，使得该县各项改革都能顺利展开。其中最突出的就是，可以在县一级层面集中财权，真正实现公共预算，推进行政改革。

从2001年开始，该县编制财政综合预算，核心概念就是全县所有政府部门，按规定收税、收费的所有收入都进财政这一个“笼子”，全县政府部门只有这一个收入账户。各个部门只有支出账户，没有收入账户，收入全进财政，支出预算排出来。真正做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”。

“各部门预算甚至细化到几台电脑，几场会，每场会的参加人数，每个人的支出标准，甚至包括小礼品的支出。”该负责人介绍说，而且支出也不会经过部门，财政直接向商店结账，无论是公安局还是工商局，一年收到的钱是多还是少，和奖金不挂钩，和单位利益、个人利益脱钩。奖金由市委市政府通过考核来决定，由财政来发，“所以，我们的财政预算不但敢于向公众公开，更敢于接受公众监督。”

而且，如此一来，不但“小金库”、“乱收费”全没了，政府机构改革也可以顺利平稳地完成。比如，该县要成立一个综合执法局，把将近20个部门的执法权整理集中起来。按理说，这个权是谁都不愿放，但现在大家都放，改革很容易。为什么呢？因为它不交出来，也没什么好处。辛辛苦苦收来的钱，也没法用。利益割断了，改革就容易了。好的财政制度在起根本性的作用。

“什么是公共财政？这就是公共财政。”他认为，依照国家规定收取的收入，是公众的钱，不是哪个部门的钱，“我们国家提出公共财政已经十年有余，有进步，但很慢。公共财政是从收入开始的，所有的税费收入统统交给财政部，各部门没有支配权，这一点至今都没做到。”

在他眼中，我国财政部门弱，发改委管的财权某种程度上比财政部门大，各个司局大都自己制定政策自己收自己用，“《预算法》只管预算内收入的税，管不了比税还要大的预算外收入的费，何谈公共财政，更何谈财权事权匹配？”

对此，当本刊记者反问浙江经验能否复制时，他自信地说，“我觉得好复制。有人觉得不可复制的难点在于，钱全部集中起来后，保障要全部保起来，有没有这个财力？现在省长也好，市长也好，主要怕这个。实际上，当初我们的财政收入才12亿，现在是70亿了。如果有顾虑，可以先从财政上‘省管县’做起。”

“其中阻力当然很大，但对于一个县和市来说，党政一把手统一了，就没问题了；对整个国家而言，就得看党中央国务院的决心。而且方向肯定是这样的，今后总是要这样做的。”在他看来，实际上，“美国一百年前做的财政制度改革，就是我们现在做的。不能说美国一百年前做的事情，我们现在还做不了。”