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长久之计在于合理划分央地职权
针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。
中央和地方权限划分的大原则，早在新中国建国初的《共同纲领》和1956年毛泽东《论十大关系》中就论及：在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性。
2003年10月14日十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中也明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”
这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。
但难点在于，其一，中央和地方兼顾这个度很难把握，新中国建国以来中央和地方权限的反复，就是表明这个“度”还在探索之中。尤其是有些中央和地方共享的权限，这个度就更难把握。
其二，新中国建国以来中央和地方关系的两次大调整，都是通过政策来实现的。在建设法治国家的背景下，这样的调整需要从政策向法律转变。
有关专家认为，有关法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，属于中央职权范围内事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内事项由地方全权管理，同时废除双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。然后按照人权、事权和财权相统一原则，为各级地方政府履行职责提供必要的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方买单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”等权力与责任相脱节的现象。
熊文钊教授也认为，中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。
熊文钊说，现行《宪法》对于中央与地方政府的职权都作了相应的规定，尚缺乏配套法规，操作性不够强，同时又缺乏有效的监督机制。而《地方组织法》关于地方职权的规定，绝大部分内容是中央政府职权的翻版，并且对于列举的剩留权归属也未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。
因此，应尽快制定《地方制度法》，对地方与中央的关系，地方的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职责权限和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等，作出专门规定。文/陈泽伟
（瞭望新闻周刊）
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