在引用新式生产技术进行军工生产时，李鸿章就意识到洋机器“原不专为军火而设”，设想“数十年后中国富农不贾必有仿造洋机器制作以自求利益者，官法无从为之区处”[14]。他预感到随同新生产方法的应用将出现新经济关系，这种新的关系是封建政权所不可能阻止的。

创办近代企业是大势所趋，但以什么方式来创办近代企业呢？“官办”的老路是行不通了，因为，一方面当时清政府无力为创办新式企业提供财政力量，另方面地主阶级知识界对于洋务等新事物“漫不经心”，所知非常浅薄，因此，只有在官场之外另找途径。但是，企业如果完全归商办，李鸿章是不会放心的，他们既害怕私人资本同洋务派争利，又担心私人资本的发展会“漫无钤制”。因而决意把私人资本置于官府控制之下，使之不超越封建制度所能容许的范围。李鸿章所倡导的官督商办制度就是在这种特定的历史条件下产生的。

李鸿章从兴办官督商办企业开始，就倡言“商为承办，官为维持”，而“维持云者，盖恤其隐情，而辅其不逮也”[15]。李鸿章不仅提出了“官为维持”的方针，而且也确实采取了一些“维持”官督商办企业的措施。其中主要是借垫官款，减免税厘和申请专利特权等等。

在中国主要民用产业的发生期，李鸿章等洋务派官僚对于这些产业的控制和扶持是互为表里的。在一个半殖民地半封建的社会里，经营近代企业立即会受到外国侵略势力的倾轧，封建守旧势力的阻挠，官吏豪绅的勒索，厘金捐项的剥削，凡此种种都不是他们自身力量所能抵御的。在近代企业创办的初期，如果离开李鸿章等洋务官僚的扶持，许多大型的竞争型企业都难以创设，或难以维持。可以说，政府的扶持是这些企业初期得以生存的必要条件之一。

但更为重要的一方面，则是封建势力束缚了企业，使企业内部由此出现了资本主义和封建主义既联系又矛盾的复杂局面，随着企业的发展，代表封建主义利益的官和发展资本主义的商，这两种不同势力在企业的经营方式、方向和发展前途上不可避免地存在尖锐矛盾。矛盾斗争的结果，总是封建势力凭借政治优势取得领导地位，阻挠和压制了资本主义近代企业的发展。李鸿章为官督商办企业规定的经营管理原则是:“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”，企业的“所有盈亏，全归商认，与官无涉”[16]。但事实上，凡经李鸿章奏明开设的官督商办企业，其用人、理财和业务经营，均需遵照李鸿章指令，由督、总、会、帮办经理。而各督、总、会、帮办又必须经由李鸿章委派，作为政府代表控制企业大权。

从官督商办企业的发展经过来看，“官”凌驾于商的特殊地位非常突出。如:当浙江海运委员、沙船商人朱其昂筹办轮船招商局时，必须听从李鸿章指派的天津海关道陈钦和天津道丁寿昌的监督和指导；招商局正式开张后，更“直接隶属于北洋大臣李鸿章，遇事必秉承其意志办理”[17]。中国铁路公司是为扩充开平铁路公司而设的，李鸿章为了加强官方的控制，在原有的正副总办伍廷芳、吴炽昌之外，另派福建布政使沈保靖、天津海关道周馥为该公司的督办大员，赋予很大权力，代表商方权益的正副总办实屈居附庸地位。事实显示了官督至高无上的权威。

李鸿章创设的“官督商办”企业，是中国资本主义经济发展初期的主要形式，对近代中国社会经济的发展产生了重大影响。一方面，官督商办企业吸收私人资本，以商品生产为目的，追求利润，反映了中国资本主义经济的初期发展，它们在不同程度上对外国资本主义的经济侵略起了一定的抵制作用；同时，官与商的合作，使企业所受的外部压力减轻；并且与当时在中国出现的新的生产方式和先进的科学技术的应用，都有比较密切的关系。从这一意义上说，官督商办企业的创建和经营，对中国民族资本主义的发生和发展，在客观上起了一定的促进作用。

但是，从发展的观点来看，官督商办企业赖以存在的官督商办制度所容纳的资本主义内容的进一步扩展，必然地与这种制度所要维系的封建统治秩序发生矛盾。而官督商办制度所固有的封建性，又大大便利了企业内官权的膨胀。所以，这种制度实质上又是一种封建势力对资本主义企业控制多于扶植的制度。按近代过程的正面解释，“官督商办”是一种落后国家进入近代化的不可缺少的中介或过渡阶段。这个阶段当然不是越短越好，但决不能无限期地拖延，中国却陷在“官督商办”的死胡同里不能自拔。随着岁月的推移，官商矛盾日益加深。