此时， 朝廷正在厉行新政， 政体改革的呼声尚未形成气候。光绪三十年后， 一方面新政的成效并不显著， 旧的问题没有解决， 新的矛盾却又产生， 正如清廷所承认“时局艰难， 百端待理， 朝廷屡下明诏， 力图变法， 锐意振兴， 数年以来， 规模虽具而实效未彰”[10]； 另一方面， 日俄战争中日胜俄败的事实向人们昭示着立宪政体对于摆脱危局具有决定性作用。故而， 清廷内部改革君主专制政体的舆论形成并迅速走向高涨。光绪三十年1 月28 日， 丁振铎、林绍年联衔电奏朝廷， 请仿照日本明治维新， 毅然变法。5 月， 孙宝琦再上政务处书， 明确要求清府“仿英、德、日本之制， 定为立宪政体之国”，“以固结民心， 保全邦本”[11]。次年7 月2 日， 袁世凯联合两江总督周馥、湖广总督张之洞电奏， 请以12 年为期， 实行立宪政体， 并奏请“简派亲贵， 分赴各国， 考察政治， 以为改政张本”[12]。逐渐形成一股浩大的声势:“远猷辰告， 始于出使诸公， 继之者乃有枢臣疆吏。驻英汪星使大燮则因各国盼望立宪而奏请速定办法； 驻美梁星使诚则因华侨要求立宪而奏请速定宗旨； 学部尚书张尚书百熙、礼部侍郎唐侍郎景崇、暨署粤督岑制军春煊、黔抚林中丞绍年等， 亦纷纷奏请立宪。而士夫于立宪之事， 亦知详加研究， 以牖启国民。不数月间， 立宪之议， 遍于全国。”[13]面对这股声势， 慈禧不得不慎重考虑立宪政体的问题， 日强俄弱的事实摆在面前， 国内的呼声又是如此之高，“舆论既盛， 朝议亦不能不与为转移”[14]， 最终， 经过廷臣会议， 慈禧决定遣使出洋“ 分赴东西洋各国考求一切政治”[15]， 在此基础上再做定夺。

清廷派遣的使者载泽、端方等人， 时论都颇有优评， 载泽“留心时事， 素号开通”， 戴鸿慈“久历部寺， 颇讲新政”， 端方则“奋发有为， 于内政外交尤有心得”。他们考察回国之后， 皆向慈禧“皆痛陈中国不立宪之害， 及立宪后之利”[16]， 强烈要求清廷改行立宪政体。除了考察政治大臣以外， 军机大臣、地方督抚等均要求进行变革， 有的直接要求实行君宪政体，“徐尚书世昌请采用地方自治制， 以为立宪预备； 荣尚书庆谓宜保存旧制， 参以新意； 瞿中堂鸿则参酌二者之间”[17]。8 月25 日， 为了集思广益， 征求各方面对于立宪的建议， 慈禧命令醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士， 暨北洋大臣袁世凯公同阅看考察政治大臣回京条陈各折件， 拿出意见， 请旨办理。

光绪三十二年( 1906) 8 月27～29 日， 清廷召开了有醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士以及直隶总督袁世凯等人参加的重要会议， 议决是否实行立宪。虽然颇有分歧， 但是最终“诸王大臣之意见， 大略相同”[18]。29 日， 慈禧召见会议宪政大臣，询问立宪之事。诸大臣大都回答应该实行立宪， 慈禧接受了群臣的意见， 确定了立宪国策。

光绪三十二年9 月1 日， 清廷颁布了仿行宪政的上谕。上谕叙述了中国国势不振和各国富强的原因， 确立了仿行宪政的原则“大权统于朝廷， 庶政公诸舆论”。同时， 清廷以为“目前规制未备， 民智未开”， 因而“廓清积弊， 明定责成， 必从官制入手”， 除了官制改革以外， 还要“广兴教育， 清理财务， 整饬武备， 普设巡警，使绅民明悉国政， 以预备立宪基础”[19]。国策即经确定， 首先进行了中央官制改革。

之后， 随着清廷统治秩序的恶化， 国内各地民变蜂拥， 革命党人的起义有增无减， 立宪派则掀起国会请愿运动， 在此种情况下，清廷的立宪步骤也加速实施。清廷于光绪三十四年( 1908) 8 月27日颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备宪政事宜清单》等文件， 宣布以9 年为立宪的预备期限并进行筹备工作， 预备立宪由此进入了实践阶段。清廷要求各级官员“警觉沈迷， 扫除积习”， 各级政府“自本年起， 务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐， 届时即行颁布钦定宪法， 并颁布召集议院之诏”[20]。接着， 资政院和咨议局经过一定时期的筹备， 也先后开办。

几点评析

慈禧末年开始的新政改革， 一是在于庚子奇辱， 一在于统治危机。其目的， 正是为了维护清王朝的统治。但仅仅如此， 还不足以完全评价慈禧主持的改革。古今中外， 无论是主动性较多的改革还是陷入被动局面下的改良， 都是为了维护统治阶级的统治，从彼得大帝改革到明治维新， 无不如此。从目的来探讨问题， 只是一面。从另一面而言， 在被动形势下开始的改革， 慈禧在新政中表现出更大的主动性。